공직자에 대한 비판의 자유-뉴욕타임스 케이스

정당 해산 심판

공직자에 대한 비판의 자유-뉴욕타임스 케이스

문무대왕 2025. 5. 1. 12:13

11. 공적 관심사에 대한 토론의 자유와 공직자에 대한 비판의 자유-뉴욕타임스[1] 케이스

11.1. 사실 개요

뉴욕타임스 대 설리반 사건은 1960년 3월 29일 미국개신교지도자협의회가 인권운동가 마틴 루터 킹 목사의 법정투쟁 자금을 마련하기 한 모금운동의 일환으로 뉴욕타임스 신문 사설 “Heed Their Rising Voices 그들이 외치는 목소리에 주목하라” 제목의 기사를 인용하며 뉴욕타임스 신문에 전면광고를 게재한 결과 일어난 명예훼손 소송에 대한 판결이다. 뉴욕타임스에 실린 광고 내용은 다음과 같았다.

“평화적인 대규모 시위 운동이 날로 늘어나고 있는 모습은 남부 지역에서 새로운 현상이고, 나름의 이유가 있다. … 의회는 그들이 외치는 목소리에 주의를 기울여야 한다. 그들의 요구는 마땅하기 때문이다.”- 1960년 3월 19일 토요일 뉴욕타임스 사설-

그들이 외치는 목소리에 주의를 기울이라

이제 전세계가 다 알다시피, 수많은 남부지역의 흑인 학생들이 대규모의 비폭력 시위 운동을 벌이고 있다. 미국의 헌법과 수정헌법에서 보호하고 있는 인간 존엄성을 누리며 살아갈 권리를 재확인하려는 목표를 달성하기 위해서이다. …

앨라배마주 몽고베리에서 학생들이 앨라배마주 의사당 계단에서 “나의 조국이여, 영원하라”의 노래를 부른 후 학생 지도자들은 학교에서 제적되었으며 소총과 최루탄으로 무장한 경찰을 실은 장갑차가 앨라배마 주립대학 캠퍼스를 에워쌌다. 전체 학생회가 등록하기를 거부하며 주당국에 항의하는 도중, 그들을 굶주리어 그만 포기하게 만들 의도에서 학생 식당은 자물쇠로 채워졌다. … 계속하여 남부의 무법자들은 킹 목사의 평화적인 항의집회에 대해 협박과 폭력으로 응수하고 있다. 그들은 킹 목사의 집에다 폭탄을 던져 그의 아내와 자녀를 거의 죽일 뻔했다. 그들은 킹 목사 사람에게 폭력을 행사했다. 그들은 킹 목사를 “속도 위반”, “부랑죄” 또 이와 유사한 “형법 위반”을 이유로 일곱 차례나 체포했다. 이제 그들은 킹 목사를 징역 십 년에 처할 수도 있는 “위증”죄로 기소했다. …의로운 마음씨[2]를 가진 미국인들은 학생들의 창의적인 대담성과 루터킹 목사의 차분한 지도력을 칭찬하지 않을 수 없을 것이다.”

이와 같은 내용의 뉴욕타임스 신문에 실린 유료 광고(광고료 $4,800)에 대해서 앨라배마주 몽고메리 시의원으로서 경찰 업무를 관장한 설리반 Sullivan이 경찰에 대한 허위 기술이 포함되어 자신의 명예를 훼손했다고 주장하고, 광고주와 광고의 정확성 여부를 확인하지 않은 언론사를 상대로 손해배상소송을 제기했다. 이 10개의 문단으로 이루어진 광고문안에는 경찰관 이름을 누구도 특정되지 않았으나 이 중에서 3번째와 6번째 문단에 “경찰 police”이라고 언급된 문언-“소총과 최루탄으로 무장한 경찰을 실은 장갑차”-으로 인해서 자신의 명예가 훼손당했다고 주장한 것이다. 설리반은 경찰이 캠퍼스를 에워싸고 식당을 자물쇠로 채움으로써 학생들을 굶어 죽게 하려 하였다는 내용은 그러한 행동이 경찰이 자행했고 따라서 경찰에게 책임이 있다는 의미를 전달하고 또 의견광고문 문단중에 들어 있는 ‘체포 They have arrested’는 경찰의 임무이므로 ‘그들은 They’이라는 지시어는 ‘경찰’을 지칭하고 따라서 그 문단의 의미는 체포를 집행하는 경찰을 책임지고 있는 자신을 비난하는 것이라고 주장하고 해당언론사에게 기사 정정을 요구하였다. 이후 설리반은 뉴욕타임스와 광고주 중 4명의 목사를 상대로 명예훼손 손해배상 소송을 제기했다.

피고들은 광고문안 중에 부정확한 사실이 포함되었다는 것을 인정했다. 식당을 자물쇠로 채웠다는 표현은 사실과 달랐지만 ‘전체적으로 거의 사실인 것 substantially correct’으로 밝혀졌다. 주법에 따르면 언론사라도 사실 보도에 잘못이 들어난 경우 명예훼손죄의 책임[3]을 지게 되어 있었다. 이에 따라서 지방법원의 배심원재판의 결과는 뉴욕타임스에게 50만 달러의 손해배상금을 평결했다.[4] 이에 대해 뉴욕타임스는 연방대법원에까지 상고하였다.

11.2. 법률 쟁점

본안 사건의 쟁점으로 들어가기 전 먼저 절차적인 쟁점에서 문제가 된 두 가지가 있었는데 그 하나는 사인간의 문제인 명예훼손 사건이 헌법상 보호받는 언론 자유의 기본권에 대한 헌법 재판의 대상이 되는가의 여부이고, 두 번째는 유료 “상업” 광고도 명예훼손적인 허위 사실을 포함하고 있기 때문에 헌법상의 보호로부터 배제될 수 있느냐의 여부이었다. 이 사건은 사인간의 민사소송이기 때문에 수정헌법14조가 적용되지 않는다는 반론에 대해서 대법원은 받아들이지 않았는데 그 이유는 공법과 사법의 판단의 기준은 주의 권한이 적용된 법의 형식에 구애받는 것이 아니라 실질적으로 법이 행사되었는지에 따라서 결정될 문제라고 판단했다.” 반역, 모독, 불법행위 선동, 평온 침해, 외설, 변호사 사칭의 사건에서 연방대법원은 표현의 자유 문제를 다루고 그러한 행동을 금지시켰는데 명예훼손 또한 헌법상의 표현의 자유권의 대상이 되고 따라서 연방대법원의 권한에 들기 때문에 소적격성은 문제가 되기 않는다고 판단했다. 또 이 전면 광고에는 신문 사설이 들어있고, 또한 일반대중에 의해 형성된 의견, 제기된 불만, 권력 남용에 대한 항의, 취지와 목표가 공익과 공적인 관심사인 운동 단체의 재정지원을 구하는 것이었기 때문에 단순한 상업광고도 아니었다고 보고 따라서 유료 여부는 문제가 되지 않는다고 판단했다. 대법원은 헌법 재판의 대상이 되는 것은 분명하다고 판단했다.

대법원에서 법리 판단에서 주요 쟁점은 공직자의 공무 수행에 대한 비판에 대해서 주법상의 명예훼손 위반에 될 때 이것이 수정헌법 1조와 14조에서 보장하는 언론 자유의 기본권을 침해하게 되는지 여부이었다. ‘간주 명예훼손 libelous per se’[5]에 해당될 경우 피고인이 표명한 발언과 의견에 대해서 완전한 진실 truth이라는 것을 입증하지 못하면 손해 배상 책임을 지게 되어 있는 주명예훼손법이 연방헌법상 보장되는 기본권 보호 규정에 합치되느냐 여부이었다. 대법원은 판결문애서 이렇게 말하고 있다. “이 사건은 공직자가 자신의 공무 수행에 관한 비판에 대해서 제기한 출판물에 의한 명예훼손 소송에서 손해배상을 규정하고 있는 주의 권한을 언론과 출판 자유의 연방헌법 보호 규정에 의해 제한할 수 있는지에 대해서 헌법 판단을 구한 사건으로 이는 역사상 처음이다.”

11.3. 법원 판단

연방대법원은 앨라배마 주대법원의 판결을 파기환송하는 결정을 내렸다. 연방대법원은 공인의 공적 행위에 관한 보도에 대하여 손해배상책임을 묻기 위해서는 헌법상 보호되는 언론 자유의 원칙에 의거하여 해당 보도가 “실제적인 악의”[6]를 가졌거나 “허위라는 사실을 알았을 경우” 또는 “사실 여부 확인을 무모할 정도로 무시”한 채 보도를 감행했다는 사실까지를 피해자가 “명백하게 입증”[7]해 내는 경우에 한다고 판시했다. 공무원이 허위 보도임을 입증하였다고 해서 손해배상소송에서 승소한다는 것을 의미하는 것은 아니라고 판결한 것이다. 이로써 언론사는 수정헌법 1조의 언론 자유의 기본권에 의하여 명예훼손으로부터도 보호받는다는 선례를 만들었다.

연방대법원은 이 사건과 같은 [공인에 대해서 그리고 공공 관심사에 대한 언론의 비판을 가지고서 비판 대상의 해당공무원이 손해배상 소송을 제기할 수 있다고 한다면]이런 명예훼손 소송이 허용된다면 향후 정부 공무원을 향한 비판들을-설령 그것이 정당한 비판일지라도-막는 “위축 효과(겁주기 효과 chilling effect)”를 가져올 것이라고 말했다.[8] 연방대법원은 언론사가 자기 검열을 하게 되면 결국 침묵을 낳게 만들 것으로 판단한 것이다.[9] “공적 비판의 목소리를 전달하려는 사람들에게 공포와 두려움의 장막을 둘러 씨우는 것은 언론 자유가 살아 남을 수 없는 환경이 될 것이다.”[10]

연방대법원은 공직자와 공적인 일에 대해서 자신들의 의견을 있는 그대로 말할 ‘숨쉴 공간’을 필요로 한다고 판결했다.[11]“자유 토론에 있어서는 실수를 포함한 진술이 불가피하게 발생되는데 만약 표현의 자유가 살아 나갈 ‘숨쉴 공간 breathing space’을 필요로 한다면 그런 공간도 보호되어야 한다.”[12] “공적인 문제에 대한 토론은 무제한적이고, 활발하고, 광범위하게 열러 있어야 한다. 또한 그것은 정부와 공직자에 대해서 격렬하고, 신랄하며, 때로는 유쾌하지 못한 날카로운 공격을 포함할 수 있다.”고 판시했다.”[13] 표현의 자유에는 숨쉴 공간이 필요하게 되는데 이 공간도 보호되어야 할 것이라고 판단한 것이다. 언론 자유의 영역에서는 간혹 부정확성은 피할 수가 없기 때문에 공익을 견지하기 위해서 실수는 어느 정도까지 관용되어야 한다는 것을 대법원은 여러 앞선 판례들을 인용하며 헌법원칙을 천명했다.

11.4. 판결 이유[14]

1964년 1월 6일 변론, 1964년 3월 9일 판결

“이 사건은 공직자가 자신의 공무 수행에 관한 비판에 대해서 제기한 출판물에 의한 명예훼손 소송에서 손해배상을 규정하고 있는 주의 권한을 언론과 출판 자유의 연방헌법 보호 규정에 의해 제한할 수 있는지에 대해서 헌법 판단을 구한 사건으로 이는 역사상 처음이다.

…

공직자는 예나 지금이나 공적 자산에 속한다. 토론을 없앨 수는 없으며 비판은 권리이자 의무이므로 토론을 억압해서는 아니된다.

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정부가 국민의 의사에 응답하도록 또 적법한 수단을 통해서 정부의 교체가 이루어질 수 있도록 하기 위해서 자유로운 정치적 토론의 기회를 제공하고 유지하는 것은 국가의 안전을 위해서도 꼭 필요한 기회이며 이것은 미국 헌법 체계에서 가장 기초가 되는 원칙이다.

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미국의 독립을 이룬 건국영웅들은 공적 논의는 정치적 의무이고 또 이것이 미국 국가 통치의 근본 원칙이라는 것을 믿었다. 모든 인간 조직은 종속되기 쉬운 위험성이 있다는 것을 건국영웅들은 알고 있었다. 그러나 법질서는 질서를 위반하면 바로 처벌된다는 위협을 통해서만 확보될 수 없고, 생각과 희망과 상상력을 억제하는 것은 해로운 일이며, 공포는 탄압을 낳고, 탄압은 증오를 낳으며, 증오는 정부의 안정을 위협하며, 국가의 안전을 도모하는 길은 불만과 제시된 해결책에 대해 자유롭게 논의할 기회를 주는 것에 있으며, 나쁜 조언에는 좋은 조언으로 응수하는 것이 보다 적절한 대책이라는 것-이런 진리들을 건국 영웅들은 터득하고 있었다. 공적 토론 과정에서 나타난 이성의 힘을 신뢰함으로써, 건국영웅들은 법에 의해 강요된 침묵-이건 가장 최악의 형태인 힘의 논리에 따른 것이다-을 경계했던 것이다. 건국 영웅들은 간혹 다수결에 의한 독재가 나타남을 인지하고서 수정헌법을 제정하고 언론 자유와 집회결사의 자유를 보장하였던 것이다.

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종교적 신조와 정치적 신념의 영역에서는 큰 견해차가 흔히 나타난다. 정치와 종교의 마당에서 한 사람의 신념체계가 반대편의 사람에게는 가장 터무니없게 보일 수도 있다. 법관들은 알다시피, 청구인은 자신의 견해를 남에게 설득시키기 위해서 때때로 과장을 하고, 교회나 정부의 높은 지위에 있는 사람을 비방하고, 심지어는 허위 진술을 하며 호소하기도 한다. 하지만 언론과 출판의 자유는, 과도함과 남용의 가능성이 있음에도 불구하고, 장기적인 관점에서 보면, 민주주의 체제의 시민들이 깨어있는 의견과 올바른 행동을 나타내는 것에 필수적이라는 것을 미국 사람들은 역사를 통해서 확립해 왔다.

…

공적인 문제에 대한 토론은 무제한적이고, 활발하고, 광범위하게 열러 있어야 한다. 또한 그것은 정부와 공직자에 대해서 격렬하고, 신랄하며, 때로는 유쾌하지 못한 날카로운 공격을 포함할 수 있다. 이 원칙을 충실하게 집행하는 것은 국가적 의무에 해당한다. 따라서 이러한 원칙에 반하는 것이라면 대법원은 받아들일 수가 없다.

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공적 비판의 목소리를 전달하려는 사람들에게 공포와 두려움의 장막을 둘러 씌우는 것은 언론 자유가 살아 남을 수 없는 환경을 만들 것이다.

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매디슨이 말한 대로, 검열 권한은 정부에 대하여 국민에게 존재하는 것이지, 국민에 대하여 정부에 있는 것이 아니다. 만약 공직자의 행동에 대한 비판이 공무원에게 부여된 면책특권과 동등하게 취급받지 못한다면, 공복인 공직자가 그들이 섬기는 국민보다 더 우월하다는 옳지 않은 생각을 가질 우려가 있다.

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공직자가 공무수행 중의 외연적 범위 안에서 이루어진 어떠한 언사도 절대적으로 면책된다고 하는 면책특권이 인정되었다. 그렇다면 일반시민도 고위공직자와 똑같은 종류의 면책을 가진다고 볼 수 있고 따라서 공직자를 비판할 절대적 자유를 가져야 할 것이다.

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정부 공직자의 정치적 행동을 부정확하게 보도한 언론 기사에 대해서 손해배상 책임을 묻는 것은 ‘백성들은 관리를 비판할 수 없다’는 그런 이미 폐기된 옛날 이론을 끄집어내는 것과 같다. 이 사건에서 공익이 개인의 사적 이익에 비해서 보다 크다.

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모든 국민은 자신의 생각을 말할 수 있으며, 모든 신문은 공공의 관심사에 관한 문제에 대해 의견을 피력할 수 있고, 발표된 말이나 글이 정부를 맡고 있는 공직자들이 생각하기에 어리석거나, 불공정하거나, 거짓이거나, 악의가 있다고 해서 말을 못하게 하거나 또는 출판을 금지하게 할 수 없다-이것이 바로 미국의 헌법 이론이다. 민주주의 사회에서 행정부, 입법부, 사법부를 통틀어 국민을 위한 일자리를 맡은 공직자들은 자신의 공무 수행에 대한 의견이 나타나고 또 비판을 받게 된다는 것을 알고 있어야 한다. 그러한 비판에 대해 공직자가 출판물에 의한 명예훼손으로 소송을 걸고서 법원을 통해 그러한 비판을 막을 수도 없을 것이고 저지할 수도 없을 것이다.”

[1] New York Times v. Sullivan 376 U.S. 254 (1964).

[2] 여기서 “의로운 마음씨 Decent-minded”라는 말의 표현과 2003년 독일헌법재판소의 독일 NPD정당해산 심판건의 배경이었던 극우 신나찌주의에 반대하며 궐기한 20만 명의 베를린 시위를 가르켜 “양심의 궐기 Aufstand der Anständigen”라고 칭한 것을 참고하라. 독일어 Aufstand der Anständigen은 영어 "Uprising of the Decent"으로 번역된다.

[3] 명예훼손 간주 libelous per se. 언론사의 면책 사유에는 진실 보도, 공평한 논평 fair comment privilege, 공정한 보도 fair report privilege가 있다. 명예훼손의 요건으로 ‘악의 malice’에 대한 입증은 뉴욕타임스가 광고를 ‘무책임 irresponsibility’하게 실은 정도이면 인정된다.

[4] 앨라배마주 몽고메리시는 1960년대 민권운동이 전국적으로 펼쳐질 당시 인종차별이 심했던 미국 남부 주에 위치한다. 이 뉴욕타임스 재판에서 12명의 배심원은 모두 백인 남자들로 구성되었다.

[5] 미국에서 명예훼손은 우리나라처럼 형사처벌이 민사상 손해배상소송tort이므로 명예훼손 소송 제기자(원고)가 공표된 말이나 글로 인해서 직접적으로 손해가 발생했다는 사실을 입증해야 한다. 하지만 예외적으로 ‘간주 명예훼손 libelous per se’에 해당되는 경우-즉 사실 보도가 아닐 경우-에는 손해 발생에 대한 입증 책임 없이 명예훼손에 따른 손해배상을 요구할 수 있다. 예컨대 피해자의직업 business or profession, 횡령이나 사기같은 도덕 파탄죄 crime of moral turpitude, 여성의 정조, 성병같은 고약한 질병 등을 거론하면서 사실이 아닌 거짓 정보를 퍼트린 경우에는 명예훼손으로 인한 피해의 정도가 회복 불가능할 만큼 매우 중대한 성격에 해당하므로 ‘간주 명예훼손’으로 엄중히 처벌하게 된 것이다.

[6] 실제적인 악의 actual malice에 대한 입증기준은 민사상 고의에 대한 입증기준으로써 이는 과실에 대한 입증기준보다 조금 더 단계가 높다. 피고가 자신의 표현이 거짓 falsity임을 알고 있었던 경우 또는 상식적인 선에서 주의를 다하였으면 허위라는 의심이 들고 따라서 사전에 막을 수 있었음에도 불구하고 이를 막무가내 무시하고 reckless disregard as to the truth 언론에 공표했을 경우가 이에 해당할 것이다.

[7] clear and convincing evidence. 입증 책임의 종류와 증명력의 정도에 대해서는 ‘beyond reasonable doubt’ 설명 부분을 참조하라.

[8] “The opinion of the Court conclusively demonstrates the chilling effect of the Alabama libel laws on First Amendment freedoms in the area of race relations.” New York Times Co. v. Sullivan 376 U.S. 254 (1964), at 300-302.

[9] “The vigorous criticism by press and citizen of the conduct of the government of the day by the officials of the day will soon yield to silence if officials in control of government agencies, instead of answering criticisms, can resort to friendly juries to forestall criticism of their official conduct.”, at 304.

[10] “the pall of fear and timidity imposed upon those who would give voice to public criticism is an atmosphere in which the First Amendment freedoms cannot survive.”at 278.

[11] The prized American right "to speak one's mind" about public officials and affairs needs "breathing space to survive." at 299.

[12] “That erroneous statement is inevitable in free debate, and that it must be protected if the freedoms of expression are to have the "breathing space" that they "need . . . to survive." at 272.

[13] “Thus, we consider this case against the background of a profound national commitment to the principle that debate on public issues should be uninhibited, robust, and wide-open, and that it may well include vehement, caustic, and sometimes unpleasantly sharp attacks on government and public officials.”, at 271.

[14] New York Times Co. v. Sullivan 376 U.S. 254 (1964) 브레난 대법관 법정의견.