행복정치학
10장
국가 기관의 질적 향상에 대하여
연방정부가 사람들의 행복을 증진하고 고통을 감소케 하는: 정신 질환과 만성통증을 치유하는 강력한 캠페인, 결혼과 가정을 강화하는 포괄적인 노력, 은퇴 • 질병 • 실직에서 기인하는 금융 위험으로부터 보호해 냄으로써 사람들의 마음의 평화를 증진시키는 일련의 수단들에 대해서 앞선 장에서 설명했다.
그러나, 여기 10장에서 설명할 핵심은 사람들의 삶을 향상시키는 새로운 프로그램이 아니라 바로 정부에 대한 사람들의 감정에 관한 것이다. 최근의 행복학 연구 가운데 흥미있는 결과 하나는 정부가 어떻게 기능하고 그리고 시민들이 어떻게 정부 기능을 생각하고 있는지가 행복에 상당한 영향을 준다는 사실이다. 그러므로, 정부가 성과를 나타냄으로써 사람들에게 더 큰 만족을 가져다 줄 가능성이 존재하는지를 탐구해 볼 가치가 있다.
만약 정부에 대한 통속적인 생각이 행복과 관계가 있다면, 미국의 상황이 크게 걱정되는 이유가 충분히 있다. 과거 30여년 간, 다수의 미국인들은 나라가 “잘못된 방향으로 가고 있다”고 믿었고, 또 실제로 정부가 크게 잘못했다고 정부를 비난한다.[i] 2007년 여론 조사에 따르면, 연방 정부가 항상 일을 잘 하고 있다고 정부를 신뢰하는 미국인들은 1/3도 채 안되었다.[ii] 신뢰도에 관한 설문조사에서 각 25개의 사회 분야에서 연방 정부는 맨 하단 바로 위인 24위로 나타났다.[iii] 여러 해 동안, 큰 회사나 노동단체보다 연방 정부가 국가에 가장 큰 위협이 된다고 많은 사람들이 생각해 왔다.[iv] 수도워싱턴은 문제를 해결하기 보다 오히려 문제를 만들고 또 정부의 행위는 대개 보다 나은 것이라기보다는 오히려 더 악화되게 하는 것이라고 대다수가 그렇게 믿고 있다.[v]
정부 기관이 이룬 성과는 과연 어느 정도일까?
이렇게 가혹한 판단은 과연 정당화될 수 있을까? 정부의 성과가 정말로 이렇게 형편없단 말인가? 이런 질문에 설득력 있는 답변을 하기는 어렵다. 정부의 성적을 평가하는 데 결정적으로 확실한 방법이 없기 때문이다. 공직자들은 크게 다른 목적을 제공하는 너무나 많은 활동에 관련되어 있어서 그들의 성과를 객관적으로 측정해 내기가 쉽지 않다. 명확한 기준이 결여되어 있기 때문에 정부를 평가하는 것은 여러 종류의 이념적 편견이나 개인적 선호도에 유별나게 취약하다.
이러한 어려움을 감안하고, 생각해 볼 수 있는 괜찮은 접근방법은 일반 대중에게 중요하다고 널리 인식되는 목표들을 달성하고자 하는데 있어 정부의 성과를 검토하는 것이다.[vi] 사람들은 사회의 목표를 달성하는데 가장 좋은 수단이 무엇인지에 관해서는 의견이 매우 다른 한편, 국가가 추구해야 할 중요한 목적에 관해서는 미국인들 사이에 커다란 합의점을 이루고 있다. 낮은 인플레이션과 낮은 실업률 속에 견실한 경제 성장, 합리적인 비용으로 좋은 서비스를 받을 수 있는 보편적 의료 보험 제도, 높은 수준의 학습 능력을 견지하는 보편적 교육, 공기와 수질 오염으로부터 안전한 수준 담보 등 거의 모든 사람들로부터 지지를 받는 목표들이 약 75개 정도로 분류될 수 있다. 이들 개별 목표의 경우, 정부가 이루어낸 발전의 양과 관련이 크고, 많은 목표들에 있어서, 중앙정부의 정책들이 결정적인 역할을 한다. 따라서, 이러한 목적들을 추구하는데 있어서 국가의 발전 추이를 도표화하는 것은 정부의 성과를 평가하는데 있어 유용한 출발점이 된다.
전반적으로 볼 때, 정부의 성과는 괄목할만하다. 1960-2000년 사이에, 미국은 75개 목표 가운데 최소한 2/3를 달성해내는 장족의 발전을 이루었다. 미국이 후퇴한 항목은 단지 25% 정도이고 여기에 속하는 대부분의 목표들은 낮은 범죄율, 학교에서의 낮은 부정행위, 기부 행위 증가 (개인 소득에 대비해서) 등과 같이 결과에 대해 정부의 영향력이 상대적으로 미미한 영역들이다.
또한 성과는 바로 위에서 요약한대로, 고무적이긴 하지만, 정부가 실로 얼마만큼 효과적으로 성과를 이룩했는지를 보여주지 않는다. 생각컨대, 그런 정부는 합의된 목표들의 거의 전체 분야에서 향상을 이루었고 또 진보의 정도를 더 크게 이루어냈는지도 모른다.
이러한 가능성을 찾아보는 가장 좋은 방법은 미국의 실적을 다른 선진국가들과 비교해 보는 것이다. 만약 미국 정부가 높은 수준을 나타내고 있다면, 다른 선진국들과 대비해서 앞선 자리에 위치할 것이다. 다행히도, 널리 받아 들여지는 목표들에 대해서 다른 선진국가 6개 나라들-영국 캐나다 프랑스 독일 일본 스웨덴-과 미국의 진보를 비교해 볼 수 있는 자료가 있다.
이러한 방식으로 평가된 미국의 성과를 보면 현저하게 뛰어난 것으로 보이지 않는다.[vii] 75개 분류항목 중 2/3에서 미국의 진보가 7개국의 평균 이하로 나타난다. 또 절반은 미국이 맨 아래순위이거나 맨 나중 바로 다음 순위에 머무르고 있다. 미국이 뒤떨어지는 분류의 전부가 연방정부에게 우선적인 책임이 있는 것이 아니라고 해도, 전반적인 평가는 40년의 성과가 다른 선진국들과 비교해 보면 기껏해야 그저 평범한 정도라는 것을 시사한다.
이러한 결론을 검증하는 유용한 방법의 하나는 여러 가지 평가 방법들을 이용한 세계 은행의 212개국 정부 평가 분석 보고서로부터 얻은 결과들과 비교해 보는 것이다.[viii] 세계은행은 여러 민간기업과 비영리단체에 의해서 수행된 독립적인 평가를 바탕으로 6개의 각각 다른 성과 측면을 검토했다. 이 보고서의 관점에서 본 세계은행의 보고서의 장점 하나는 6개 측면 모두가 (아래에 설명한 대로) 각 나라 국민들의 행복과 밀접하게 관련되어 있다는 것으로 밝혀졌다는 것이다.[ix]
1. 소통과 책임성
시민들이 정부를 구성하는데 참여하는 정도 그리고 정치적 의사 표현의 자유, 집회 결사의 자유, 언론 출판의 자유를 허용하는 자유의 정도
2. 정치적 안정성
폭력이나 비헌법적인 수단에 위해 정부가 쓰러질 가능성이 없는 것. 여기에는 테러리즘과 이와 유사한 폭력적인 반정부 시위를 포함한다.
3. 프로그램의 효과성
정부 정책의 결정과 시행에 대한 질 그리고 시민 서비스의 질.
4. 법률 규제의 질
정책을 결정하고, 정책과 경제 발전을 도모하는 법률규제를 시행하는, 공통적 위험으로부터 공중을 보호하는 정부의 능력
5. 법의 지배
범죄와 폭력이 일어날 가능성, 경찰과 법원의 효과성, 공무원이 사회의 규칙을 준수하는 정도
6. 부패 통제
관료가 권력을 이용하여 사적 이익을 취하는 정도 그리고 정부가 특별 이익집단에 영향을 받는 정도
세계은행의 순위도 평가는 1996년부터 시작되었다. 이 기간 동안, 미국은 계속적으로 212개국 가운데 최상위권의 위치에 올라 있다. 그럼에도 불구하고, 표5에서 확실히 보여주는 것과 같이, 평가가 시작된 때부터 거의 모든 평가 범위들에서 미국의 순위가 하락해 왔다.
더구나, 비록 미국이 세계은행 보고서에서 대다수 나라들과 비교해서 잘하고있지만, 여기의 많은 국가들은 절대적으로 빈곤하고 또 다른 나라들은 겨우 최근에야 민주국가가 되었으며 또 다른 나라들은 아직도 부패하고 비민주주의적인 국가들이다. 그러므로, 국가별 진보를 비교해 보는데 있어서 미국의 순위를 위에서 언급한 다른 6개국 선진국들과 대조해 보는 것이 보다 유익하다. 이렇게 대조해보면 미국은 비교 대상인 다른 선진국 6 나라들에 비해서 뒤처지고 있다는 알 수 있다.
표 5.
미국 연방 정부에 대한 평가
(아래 평가치는 맨 좌측 종렬 2개 +2.5—2.5 사이, 나머지 우측종렬 4개는 +3—3)
| 연도 | 소통과 책임성 | 정치적 안정성 | 프로그램의 효과성 | 법률규제의 질 | 법의 지배 | 부패 통제 |
| 1996 | ||||||
| 2002 | ||||||
| 2006 |
정치적 안정성에 대한 미국의 수치는 미국의 민주주의의 안정성에도 불구하고 비교적 낮다. 그 이유는 정부에 대한 테러리스트 공격 사태를 포함하고 있기 때문이다. 외국인에 의해 감행되는 테러리스트 공격은 효과성이나 정부의 질과는 관련성이 크게 있는 것이 아니므로, 이결과는 이장에서의 설명과는 거의 관련이 없거나 전혀 없다고 주장할 수도 있을 것이다. 그럼에도 불구하고, 정치적 안정성을 표6에서 온전히 제외하는 것은 비교대상의 다른 6개국과 비교하여 미국의 전체적인 순위에 변화를 가져오는 것은 아니라는 것을 참조하기 바란다.
표6
국가별 정부 비교 평가
| 미국 | 캐나다 | 프랑스 | 독일 | 일본 | 스웨덴 | 영국 | |
| 소통과 책임성 | |||||||
| 정치적 안정성 | |||||||
| 프로그램의 효과성 | |||||||
| 법률규제의 질 | |||||||
| 법의 지배 | |||||||
| 부패 통제 |
미국의 비교적 위치수준을 나타내는 보다 더 간단한 방법은 하나의 통합된 수치로 나타내기 위해서 정부의 6가지 관련 지표에 대한 각 나라별 점수를 더하는 것이다.
| 스웨덴 | |
| 캐나다 | |
| 영국 | |
| 독일 | |
| 미국 | |
| 일본 | |
| 프랑스 |
1960-2000년 사이, 세계은행 순위도 평가와 공동 목표를 향해 이룩한 진보를 함께 보면 보다 명확하게 이해할 수 있다. 한편, 미국 정부의 성과가 대다수 일반사람들이 생각하는 것 만큼 그렇게 재앙스러운 정도가 아님은 분명하다. 세계 모든 나라와 비교해 보거나 지난 몇 십년 간 이룩한 발전의 자료로 판단해보면, 미국 정부의 성적은 상대적으로 괜찮은 편이다. 다른 한편으로는, 다른 선진국 표본국가의 성과에 비해서 측정해 본다면, 두 가지 평가 방식에 따라 나타난 미국 정부의 성과는 평균 이하로 낮은 수준이다.
성과 높이기
정부가 보다 나은 성과를 나타내지 못하는 이유가 무엇인가? 보수주의자들은 정부의 과잉 개입을 자주 비난한다. 진보주의자들은 흔히 그 반대의 견해를 가지고 있고, 다른 선진국들은 정부가 세금을 미국보다 더 많이 거두어서 공공 사업에 훨씬 많이 쓰고 있다는 점을 지적하며 공공사업이 너무 미약하다고 불평한다. 이러한 설명 둘 다 충분한 설득력이 주지 못하다. 성과가 더 좋은 여러 나라들은 미국보다 더 높은 세율과 보다 많은 정부 공공프로그램을 가진 경향이 있기 때문에, 보수주의자의 주장은 받아들이기 어렵다. 진보주의자 주장은 어느 정도 더 논리적인데 그 이유는 미국에서 정부 프로그램의 수가 다른 선진국가의 비슷한 프로그램과 비교해서 예산지원이 부족하기 때문이다. 그럼에도 불구하고, 미국의 성과는 미국의 지출이 더 높은 공교육과 의료 건강 체계 분야마저도 인상적이지 않다. 또한 의료 보험 체계에서 다른 선진국가들에 비해서 미국의 예산지출이 상당히 높다.
다양한 목표를 달성하는데 있어서 미국의 성과를 좀더 살펴보면, 일정한 패턴이 발견된다.[x] 미국의 성공의 대부분은 과학과 기술에서와 같이 개인의 창의성과 재능이 특히 중요하고 또 정부가 예산을 실적순으로 배분함으로써 성장을 고양시킬 수 있는 분야에서 일어난다. 그러나, 빈곤과 의료 보험과 공교육 같은 보다 복잡한 사회적 문제들을 해결하는데 있어서, 이것은 보다 정교한 계획과 실행을 필요로 하는데, 미국의 성적은 인상적이지 않다. 개별 학교나 병원과 비영리단체, 심지어 매우 뒤처진 지역들이 이루어 낸 대담한 성공이야기를 쉽게 찾을 수 있을 것이다. 그러나 성공을 이루고 내고 그리고 이들을 주 전체로나 전국적인 시스템으로 변모하는 것에 있어서, 그 결과는 대체로 실망스럽다.
복잡한 문제를 해결하기가 어려운 이유 가운데 중요한 하나는 미국에서 정부의 권위가 현저히 파편분화되어 있다는 점이다.[xi] 연방주의는 정부 권력을 전국적으로, 주(state)별로, 지방 정부로 각각 분권시키는 것이다. 견제와 균형의 헌법 원리는 권력의 분화를 또한 입법 행정 사법부 3개의 각기 다른 부로 나뉘게 하였는데, 각 3부는 서로 합의하여 작동하기 보다는 다른 부의 독주를 견제하도록 설계되었다. 마지막으로, 입법부에서, 강력한 정당 기율 제도[1]의 결여 때문에 의원들은 의회민주정에서 흔치않는 자율을 누리고 있는데 그 결과 권력을 더욱 분화시키게 된다. 따라서, 프로그램들을 응집력있게 추진하기가 어려운 결과를 가져오고 또는 개별 의원들을 수용하기 위한 역할을 하는 특별한 예외적용과 양보의 혼잡상태를 피하기가 어려운 결과를 가져온다. 그러한 분화된 시스템에서 법률 제정과 시행의 어려움은 복잡성, 불일치성, 미국 세법과 의료 보험 법률과 빈곤퇴치 프로그램 등에서 나타나는 특징인 조정 결여의 이유가 된다.
미국 정부 제도의 또 하나의 특징은 세밀하게 규정하고 있는 법률이 범람하고 있다는 점이다. 이러한 법규는 다툼의 소지가 매우 크고, 빈번한 법률소송으로 특징되는 소송당사자주의 시스템과, 시간이 많이 지체되고, 자신들의 뜻대로 되지 않는 재판 소송 절차로 규율되고 있다.[xii] 이러한 특징은 정부권력의 다분화 때문만이 아니라 경제의 분화 때문에도 일어난다. 정부의 다원적 분화는 중복되고 중첩되는 규제감독 기관, 정부기관이 법적 권한을 가지고 있는지에 대한 다툼, 법원 및 독립적인 감독기관의 잦은 개입을 가져온다. 대부분의 여타 선진국들과는 달리, 법규를 제정하고 시행하는데 있어서 정부와 함께 일을 처리할 수 있는 강력한 고용주 및 노동조합이 미국에서는 존재하지 않는다. 따라서, 서로 교섭을 통해 일정하고 상호 동의할 수 있는 업계 전반적인 합의를 이루어내는 것으로 법률이 거의 탄생되지 않는다. 그대신 노동조합(존재하는 경우)과 개별 고용주에 위로부터 강제되어야 한다. 사후결과적 법원칙은 적용되는 다른 회사들과 업계 전체의 변경된 상황에는 거의 적합하지 않고 따라서 분노를 초래하는 경향이 있다. 더구나, 합의한 원칙을 교섭하고 집행하는 강력한 노동조합이나 경영자 그룹이 존재하지 않는 곳에는, 법률은 정부에 의해서 관료에 의해 발생하는 실수와 월권을 피하기 위한 재검토와 함께 개별 사안별로 집행되어야 한다. 수 십만에 이르는 개별적으로, 서로 경쟁하는 회사들이 존재하는 나라에서, 집행은 당연히 느리고, 다툼의 소지가 있고, 비싸고, 관련된 모든 사람을 자주 짜증나게 한다.
마지막으로, 미미한 성과의 사례 다수는 정부가 가난한 사람과 노동자계층의 필요에 매달릴 때 일어난다.[xiii] 의료 보험, 실직 보험, 유급 출산 휴가 기타 이런 사회적 보호의 기본적 형태는 다른 선진국가들과 마찬가지로 정부에 의해서 보장되지 않는다, 또는 지원이 줄어든 수준에서 이루어지고 흔히 구호가 필요한 사람들의 일부분에게만 도달한다. 따라서, 세계의 선진국가들 사이에 미국은 가장 최고로 높은 빈곤율(어린이층을 포함하여)을 나타내고, 정부 지원 제도로 빈곤을 벗어나는 경우가 제일 적으며, 의료보험이나 실직 보험이 없는 사람들의 수가 가장 많은 나라다.
한편, 형편이 어려운 사람들을 보호하는 수준이 보다 낮은 것은 사회 보호 법률에 대한 일반인들의 서로 상반되는 태도를 반영한다. 다수의 사람들은 정부가 가난하고 구호가 필요한 사람들을 돕는데 더 많은 일을 해야 한다고 것에 일정하게 동의하고 있다.[xiv] 그러나, 속으로는, 많은 사람들이 가치양면적이다. 그 이유의 일부는 사회에 존재하는 인종과 출신민족의 간극 때문이고 또 다른 이유는 소위 구호자의 다수가 꾀병을 부리는 사람 또는 달리 도움을 받을 자격이 없는 사람들이라는 두려움 때문이고 또 다른 이유는 지원 대상 확대 프로그램을 조달하는 데 필요한 세금을 더 내는데 주저하기 때문이다.[xv] 가난한 사람들과 노동자계층을 위해 싸우는 강력한 노동자 정당이나 노동조합 운동이 결여되어 있기 때문에 이러한 망설임과 의심을 재강화시키게 되는 것이다. 그 결과 인구의 다수를 차지하는 사람층의 정치적인 힘이 외국국가들에 비해서 훨씬 더 약하다. 이런 결과는 고령자-강력한 이익 집단[2]에 의해 대변되는, 자녀가 있는 경우, 그렇지 못한 사람들-의 상황을 비교해 보면 뚜렷이 대비된다. 과거 40년간, 고령자의 빈곤율은 2/3까지 줄어들었고, 65세 이상 고령자 모두는 메디케어나 기타 다른 보험 제도로 보호받고 있다. 어린 자녀들의 경우는, 상황이 그 반대다. 빈곤선 이하에서 살고 있는 모든 자녀들의 20%에 가까운 정도가 어떠한 의료 보험에도 전혀 들어 있지 않다.
이러한 정치적 환경은 쇼셜 시큐리티, 메디케어, 시민 인권법 등 개혁 입법 추진을 배제하지 않고 있다. 그러나 그러한 개혁은 위기의 시대에서 가능하고 또는 능력있는 리더쉽과 비정상적일 정도로 강력한 여론의 지지를 받는 이슈가 우연히 맞아떨어진 경우에 어쩌다 간혹 한 번 오는 경향이 있다. 이러한 예외적인 상황은 계속 유지될 수 없다. 그런 것은 전형적으로, 국토가 무척 넓고, 분화되고, 복잡한 나라를 통치하는데 일어나는 평소의 어려움으로 머지않아 곧 되돌아간다.
이러한 상황에서, 정부의 질을 지속적으로 개선해 내는 것이 가능하겠는가? 최소한 이론적으로는 보다 나은 성과를 얻는 길은 정부의 기본적 구조를 변화시키는 것이다. 그러나 다른 종류의 제도나 더 좋은 결과를 가져올 수 있는 기구에 대해서 정치학자들 사이에 합의점이 아직 없다. 뿐만 아니라 기본적 구조에서 어떠한 근본적인 변화가 성과를 크게 향상시키는지에 대해서도 합의점이 아직 없다. 또 미국인들은 심지어 결과에 대해 몹시 분개한다고 해도 현재의 정치 시스템을 압도적으로 인정하고 있는데 이러한 종류의 변화가 이들의 지지를 받아낼 수 있을지는 생각하기 어렵다. 만약 미국에서 큰 합의점이 존재한다면 바로 그것은 워싱턴 정가의 결점은 정치인이 일하는 시스템 때문이라기 보다는 정치인의 행태에 기인한다고 생각하는 것이다.[xvi]
또한 이론적으로는 정부 관료들의 질(quality)의 지속적인 향상을 통해서 보다 나은 결과를 달성하는 것이 가능하다. 그러나 이러한 진전은 반대로 실망을 가져올 가능성이 있다. 고위관료들이 자기 책임을 수행하는데 무능하다는 것을 누구라도 분명하게 밝힐 수 있을 것이다. 그러나, 의회와 정치적으로 임명된 고위공직자들은 이미 로데스 학자[3], 파이 베타 카파[4], 미국의 명문대학과 명문 전문 대학원 졸업생들로 꽉 들어차 있다. 물어볼 필요도 없이, 직업공무원의 서비스 질을 향상시키는데 충분한 여지가 있으나 관료제를 개혁하고자 하는 시도는 반복적으로 실패하고 만 것으로 나타났다. 게다가, 정부에 대해 사람들을 가장 당혹하게 하는 것은 직업공무원들과 관련되어있다기 보다는 선출 공직자의 행태와 더 밀접하게 관련되어 있다.
영감으로 이끄는 리더십은 보다 나은 정부를 갈망하는 사람들의 마지막이고도 가장 큰 희망이다. 영감으로 이끄는 리더쉽은 틀림없이 공헌을 할 수 있을 것이다. 그러나 불행하게도 뛰어난 지도자를 지속적으로 배출해 내는데 성공한 정부 제도를 이제껏 고안해 내지 못했다. 그러한 업적은 미국에서는 특히 이루기 어려울 것이다. 미국에서 통치의 문제는 진실로 매우 높은 수준의 리더쉽을 필요로 하는 도전적인 것이다.
절차 개선하기
만약 정부의 성과를 향상시킴으로써 신뢰도를 회복하는 것이 매우 어렵다면, 공직자의 일에 대해 느끼는 일반인의 태도를 현재 황폐화시키는 냉소주의와 불신을 완화할 수 있는 전략에는 어떤 것이 있을까? 그 가능성 하나를 모색해본다면 리더십의 질을 향상시키거나 헌법 구조를 바꾸려고 시도하는 것보다 절차적 개혁 입법을 제정하는 것이다. 여론 조사가 시사하는 것은 미국인들은 워싱턴 중앙정부에서 펼쳐지는 정책에 대해서 보다 의사결정이 행해지는 과정에 분노를 더 크게 나타낸다는 것이다.[xvii] 특히, 다수의 대중은 법률이 선거 기부금과 의원들에게 베푸는 편의제공으로 무장한 로비스트들에 너무 크게 영향을 받고 있다고 믿는다. 또한 정치인들은 자신들의 재선에 쏟는 정성만큼 공공의 복지에 헌신하지 않는다고 생각한다. 의회에서 자신들의 지위를 보전하기 위해서, 자신이 속한 정당에 유리한 유권자들을 더 많이 포함시키고 자신들에 반대할 유권자를 더 적게 포함시키려고 정략적으로 선거구역을 바꾸는 한편 선출 공직자들은 납세자의 돈을 “지역구 선심”[5]사업에 낭비한다고 비판받고 있다.
이러한 비판들은 최소한의 진실 이상을 담고 있다. 특별이익집단은 분명히 상당한 영향력을 가지고 있다. 그들이 공직 후보자나 정당에 기부하는 수백만 달러는 무엇을 살만한 가치가 있다. 로비스트들은 자신들은 그들의 사정을 전개할 통로를 확보해 주는데 그칠 뿐이라고 말하지만, 실제는 그것과 다르다는 것을 시사한다. 비록 특별이익집단이 주요 정책 결정에 대해 대부분의 사람들이 생각하는 것보다 영향력이 크지 않을지는 모르나, 의회의 법률에서 주기적으로 발생되는 다수의 의심스런 예외 적용, 보조금 지급, 감독 면제 등은 이 모두가 선거 기부금의 힘을 웅변적으로 말해준다.
대중들이 정치인들은 권력을 유지하려는 것에 사로잡혀 있다고 의심하는 것은 틀리지 않다. 당연히 그럴만하다. 만약 그들이 공직에 오르기 위해 예외적일 정도의 높은 열망을 갖고 있지 않다고 한다면 그리고 공직을 유지할 강렬한 의지력을 갖고 있지 않다고 한다면, 장기간의 선거 운동 기간 중 얻는 스트레스를 참고 견뎌내는 그런 것을 결단하는 사람은 아마도 거의 없을 것이다. 미래의 선거구 개편을 결정하는 때 또는 선거 자금 모금 방법에서 현직의원이 누리고 있는 이점을 제한하려는 선거자금법의 찬반을 결정할 투표에서 이러한 경향성이 모두 명백하게 나타나게 된다.
마지막으로, 비록 미국인들이 정부가 낭비하고 있는 정도를 과장할지는 모르나, 일부 낭비가 일어나고 있다는 것은 분명히 옳은 지적이다. 특정 산업계에 허용되는 모호한 누적 비용 세금 혜택[6]과 집권당 특정 선거구 예산 배정[7]등은 대중의 관심을 촉발시키는 어떤 실체가 있을 만큼 상당히 규모가 크다. 음식 물가 상승에서부터 당국의 감독규제를 벗어난 은행과 신용카드회사의 업무 영역, 군대 납품에서 반복되는 비용 과대계상까지, 중앙정계에서 강력한 영향력을 갖고 있는 로비스트와 이들이 행사하는 영향력으로 인해서 국민이 많은 벌과금을 대신 부담하게 되는 것이다.[8]
바로 위에서 설명한 대로 거부감 있는 행위들을 그만두게하는 조치를 취함으로써 어느 정도 대중의 신뢰도를 고양시킬 수가 있을 것이다. 정치계는 특별 이익 집단이 장악하고 있다는 대중이 갖고 있는 인상을 중화시킬 수 있는 정부의 조치로써 추가적인 수단이 분명하게 있다. 특히 독자 지출[9]에 대해서 합리적인 제한을 두는 조항을 포함한 선거공영제도[10]가 선거 자금 문제를 해결하는데 도움이 된다. 그러므로 로비스트들이 의회의원들에게 특혜를 주는 것을 가능하게 하는 남아있는 허점을 제거하려는 노력을 할 수 있을 것이다.
정치 법률들을 제정하고 집행하는데 독립기관을 보다 많이 이용함으로써 시스템의 공정성에 대한 신뢰도를 높일 수가 있을 것이다. 독립적인 윤리 위원회는 의원들에 대한 감시를 의회가 함으로써-이런 구조는 자연적으로 법률이 엄격하게 지켜지지 않고 있다는 의심을 낳게 만든다-의회가 낳는 의심을 줄일 수도 있을 것이다. 많은 직원을 두고 있는 연방 선거 관리 위원회(FEC)는 대통령과 의회가 정한 정당인들로 구성되어 있지 않는데 이는 선거 자금 법률을 공정하게 집행하고 있다는 신뢰도를 확보하는데 도움이 된다. 독립기관인 선거구 위원회는 정치인들이 결국 자신들의 재선에 유리하도록 선거구를 개편[11]하고 그리하여 집권 정당이 불공정한 비교우위를 확보한다는 의심을 해소해 낼 수 있을 것이다.
마지막으로, 일부 특정계층에게만 유리한 예산 배정과 지역구 선심성 사업 추진으로 정치인들이 국민 세금을 낭비하는 것을 막는 수단은 의회의원들이 자신들의 재선보다는 공공 복지에 더 많은 관심을 갖고 있다는 것을 시민들에게 설득해 내는 일이다. 매해마다, 수백 건의 특별 사업들이 특정 의원들의 개인적인 요청에 따라 시행되고 있다. 이러한 예산지출은, 비록 전체 연방 예산의 아주 작은 부분만을 차지하고 있지만, 신문방송의 보도기사에는 수없이 반복되어 나오고 있다. 이런 기사는 납세자가 내는 국민세금이 개별 의원들의 이미지를 끌어올리기 위한 목적으로 쓸모없는 곳에 다리를 건설하는 것과 기타 쓸모없는 사업에 수많은 예산이 크게 낭비되고 있다는 통속적인 인상을 대중들에게 재강화시키는 역할을 한다.
정치인에 대한 신뢰를 복구하는 것에 도움이 되는 것은 차치하고서라도, 이러한 개혁은 정부의 성취도에 최소한 적게나마 기여한다. 지역구 선심성 사업과 특별 이익 보조금 등을 삭감함으로써 국고를 절약하고 보다 가치 있는 목적에 쓰여질 수 있을 것이다. 효과적으로 선거 자금법을 개정함으로써 더 큰 향상을 이룰 수 있을 것이다. 그런 법률 개정은 로비스트의 영향력을 줄이는 혜택만이 있는 것이 아니다. 그것은 더 큰 정치적 평등을 가져올 수 있고 또 극도로 높은 경제적 리스크로부터 적절한 보호를 해내지 못한 정부의 실패에 한 원인이기도 하는 저소득층의 취약점을 해소시킬 수 있다. 그것은 더 큰 기회의 평등을 가져올 수 있으며 또한 사회 복지 혜택을 필요로 하는 누구에게나 가능한 보편적 복지를 확대해나가는데 도움이 될 수 있다.
의회가 잘한 측면을 본다면, 입법부 의원들은 지금까지 수도 없이 여러 번에 걸쳐 선거 기부금, 직업 윤리, 지역구 선심성 사업 지출 예산 관련 법률등을 강화해 왔다. 그럼에도 불구하고, 거의 모든 경우에, 그러한 조치들은 부분적인 단계에 머물렀다. 예외없이, 미디어는 법률의 허점을 찾아내고 의원들이 개혁을 회피하고 기존의 관행으로 되돌아가는 방식들을 기사화한다. 그 결과, 비록 새로운 법률이 일부 이로운 면이 있다고 해도, 대중이 갖고 있는 인상은 가짜 치료제중의 하나에 불과하고 또 거대 정치자금 기부자의 비위를 맞추고 다음 선거에서 자신들의 비교우위를 확보하고자 하는 현직 정치인의 계속된 시도에 지나지 않는다는 것이다. 엄격한 기준을 달성하기 위한 보다 전면적이고 비타협적인 노력 없이, 반복적이고 부분적인 개혁만으로는 공공 예산 배정과정에서 엄청난 보수를 받고 있는 로비스트들이 붙어있고 또 정치인들은 그들의 권력을 지역선거구에서 당선되는 것에 이용하고 있다는 이러한 현재 대중들에게 널리 퍼져있는 중앙정치계의 이미지를 크게 변화시키지는 못할 것이다.
앞서 말한 바와 같은 진실로 효과적인 절차적 개혁 입법을 제정하기란 결코쉽지 않을 것이다. 그러기 위해서는 입법자들이 선거 자금을 이익집단으로부터 모금해 내는, 선거구를 자신들에게 유리하게끔 개편해 내는, 국민세금을 자신의 출신 지역구의 전시성 사업에 확보하는 그런 능력을 통해서 자신들의 정치적 우위를 유지하고자 하는 본능적인 욕구를 막아내는 것이 필요하다. 심지어는 개혁가들이 개혁을 관철하는데 필요한 지지를 결집해 낸다 하더라도, 자신들의 성공과 발전을 좌우할 그런 권력을 휘두르는 공직자들에게 영향력을 행사할 새로운 방법을 모색하는 이익 집단들의 집요한 시도를 견뎌낼 수 있는 절차적 법률을 만들어내기란 매우 어렵다. 그렇다고 해도 더 중요한 것은, 절차적 개혁입법만으로, 비록 도움이야 되겠지마는, 매우 많은 시민들이 정부와 정부를 움직이는 정치인들에게 대해서 품고 있는 뿌리깊은 의심과 냉소주의를 해소해 낼 수 있을지는 의문이라는 점이다. 많은 결점에도 불구하고 세계에서 가장 성공적인 민주주의 국가로 올라선 정부하에서 미국인들이 삶에서 온전한 만족을 얻고자 한다면, 후속 조치가 필요하다는 것은 당연하다.
정부에 대한 보다 정확한 인식 높이기
대중 정서를 더 자세하게 분석해 보면 대중들 또한 정부에 대해서 편견을 가지고 있다는 것을 알 수 있다. 가령, 효과없는 정책, 중대한 판단 착오[12], 주기적으로 터져 나오는 부패와 실책 스캔달을 누구나 쉽사리 꺼낼 수 있을 것이다. “나라가 잘못된 방향으로 가고 있다” “연방정부가 무슨 문제를 해결하려고 나서는 순간 대개는 오히려 상황을 악화시킬 뿐이다” 이런 반복되고 대중들이 흔히 즐겨하는 인식들은 지난 50년간 크게 발전을 이루었고 또 대중의 지지를 널리 받은 절대다수의 목표에 대한 증거에 의해서 단호하게 반박된다.[xviii] 범죄, 의료보험, 교육의 질, 빈곤의 정도, 연방 재정적자 등 17개 관심항목에 걸쳐서 미국이 발전하고 있는지, 그대로 정지하고 있는지, 또는 후퇴하고 있는지에 대해 어떻게 느끼고 있는지를 질문해 본 1997년 설문조사 결과가 있다.[xix] 17개 항목 중 11항목에서 과반수가 나라가 후퇴하고 있다고 믿고 또 그다음 다수는 3개 분야가 후퇴하고 있다고 믿었다. 응답자의 25%이상이 발전을 이루었다고 생각하는 분야는 단 한 곳도 없었다. 그러나, 실제 자료를 보면 대부분의 항목에서 상당한 발전이 이루어졌슴이 분명하게 확인된다.
워싱턴 중앙 정계에 대한 다른 비슷한 비판들도 마찬가지로 너무 극단적이다. 다수의 공적 프로그램이 효율성의 모범은 되지 않겠지만, 미국인은 정부가 지출하는 정도를 과장하는 경향이 있다. 다수의 사람들이 소셜 시큐리티가 거둔 수입의 절반이상이 고정비용과 운용비용에 쓰여지고 있다고 믿고 있는데, 실제로는 겨우 1%을 약간 넘는 규모에 불과하다.[xx] 이와 비슷하게, 보통 미국 사람들은 연방 정부가 대략적으로 수입의 절반 정도를 낭비하고 있다고 오랫동안 믿어 왔다. 그러나 사실은 연방정부의 비효율성에 대해서 전문가로 구성된 독립기구가 벌인 장기적인 조사에서 이러한 수치에 근접하는 어떠한 낭비를 한번도 찾아내지 못했다는 점이다.[xxi]
마찬가지로, 정치인에 대한 통속적인 견해가 너무 가혹하다는 지적도 있다. 전체의 25%도 안되는 정도가 의회에 대해서 대체적으로 긍정적인 견해를 가지고 있고, 여론조사를 해보면 의회의원은 언제나 인기 직업 순위표에서 가장 신뢰할 수 없는 순위에 오른다.[xxii] 2006년 조사를 보면, “대부분의 정치인은 정직하다”는 것에 “어느 정도”라도 동의한다는 사람은 겨우 8%밖에 되지 않는 것으로 나타났다.[xxiii] 그러나, 묘하게도 대다수는 의회에 있는 자신들의 대표자가 업무를 잘 하고 있다고 계속적으로 믿고 있다.[xxiv] 만약 의회제도와 의원들이 그렇게 형편없이 실패하고 있다면 어떻게 의회에 있는 그렇게 많은 개별 의원들이 그들의 선거구민 대다수에게 칭찬을 받을 수 있는지를 상상하기 어렵다.
다수의 미국인들은 선출된 정치인은 그들을 당선시켜준 사람들과 “꽤 빨리” 소통이 끊어지고 유권자가 무엇을 생각하는지에 대해서는 진실한 관심을 갖지 않는다고 믿고 있다.[xxv] 그러나 정치인들이 다양한 문제에 대해 유권자들이 무슨 생각을 하는지를 알아내기 위해서 여론 조사와 포커스 집단 토론 결과를 검토하는데 많은 시간을 보내고 하는 것은 이전까지는 결코 없었던 일이다. 더구나, 여러 해 동안 의회가 돌아가는 것을 가장 가까이서 지켜본 다수의 연구자들은 여론 조사에 나타난 것과 같이 의회의원들의 질이 하락하지 않았다고 생각한다.[xxvi] 오래 된 기억을 간직한 사람들은 예전의 지방대도시 토호들이 정기적으로 워싱턴 중앙정계에 자신들의 분부대로 따를 정상배(정치심부름꾼)를 보내서 돈가방을 의회 복도에 있는 로비스트들을 통해서 의원들에게 전달하던 시절을 떠올릴 것이다.
미국인들이 그러한 부정적인 인상을 간직하고 있는 한, 정부가 일하고 있는 방식에 대해 좌절감을 겪고 화를 내게 되어 있다. 만약 대중이 중앙정계에 대해서 보다 균형 있고, 정확한 견해를 가질 정도로 소통이 잘 된다면, 현재의 일방적인 분위기는 최소한 어느 정도 개선이 될 것이다.
미디어-신문, 라디오, 텔레비젼-는 바로 위에서 설명한 바와 같은 왜곡된 인상을 교정하는데 명백한 책임이 있다. 왜냐하면 미디어는 우리 사회에서 정부에 대한 정보를 국민들에게 알려 주는 역할을 하는 주요한 제도이기 때문이다. 물론, 정부의 무능, 부패, 실책에 관련된 사건을 찾아내는 것이 미디어의 가장 중요한 책임 중에 하나다. 정직하고 소통하는 정부는 미디어에 달려 있다. 그래도 정부의 성과에 대해 정확한 내용을 전달하기 위해서 잘못과 실패에 관한 보도는 성공과 업적에 대한 이야기와 균형을 이루어야 한다.
미디어가 이러한 임무를 달성하고 있는지는 결코 분명하지 않다. 신문과 방송은 정부에 대해 공정하고 균형 잡힌 시각을 전달하기 보다는 대중들의 구미를 돋구는 스캔들과 무능에 관한 사건을 보도하고 있다. 정부의 성과에 긍정적인 보도를 하는 경우는 여러 가지 실패, 불법행위, 실망스런 행위를 까발리는 것에 비해서 흔하지 않고 눈에 띄지도 않는다.*
*신문 기사에 관한 연구논문에서 마크 로젤이 지적하듯이, “편집진은 정부기관의 성공에 대해서는 많은 지면을 거의 할애하지 않는다. 공공을 보호하기 위해서 규제를 도입한 정부기관은 잘한 것이 있어도 거의 찬사를 받지 못한다. 목표를 성공적으로 달성한 기관은 알아주지도 않고 그냥 넘어간다. 편집진이 관료의 무능과 잘못을 크게 강조하는 것에 대해 균형을 잡아주는 역할을 하지 못했다.”
미디어 콘텐츠에 대한 연구들이 시사해 주는 것을 보면, 지난 몇 십년 간 호의적인 뉴스보다 부정적인 뉴스의 보도 비율이 크게 증가하였고, 특히 의회에 관련 기사에서 그렇다. 예컨대, 1972년에 의회에 대한 미디어 기사 3건중 2건이 좋지 않는 뉴스이었다. 1982년에 그 비율이 4건 중에 3건꼴로 증가했다. 1992년에는 의회에 대한 뉴스 중 10건 중에 9건이 주로 부정적인 뉴스로 채워졌다.[xxvii] 그 이후 미디어가 다루는 보도는 21세기 초반 내내 계속적으로 적대적인 뉴스가 지배적이었다.[xxviii]
이 기간 동안 미국이 널리 받아들여지는 목표들의 대부분에서 크게 발전을 이루어서, 그런 부정적인 것은 의회 의원들과 후보자들의 실제 성과하고는 큰 차이가 나게 되었다. 그보다는, 아마도 관심을 끌어서 시청자와 구독자의 점진적인 감소를 막아보려는 노력으로 미디어쪽에서 점증하는 사고친 것을 강조하는 경향을 반영하는 것으로 보인다.
미디어 전문가는 이러한 분석을 확인해 주는 편이다. 오랫동안 정치 보도 연구자인 도리스 그라버(Graber)는 다음과 같이 결론을 내고 있다: “극도의 부정주의(negativism)는 실로 심각하게 비난 받아 마땅하다. 정치인들의 모든 행동은 이기적인 이유-즉 정치적인 이익과 권력 무엇보다도 선거에서 당선되고자 하는 기대에 기인한다.”[xxix] 1946-1992년 기간, 의회를 다룬 언론 보도에 관해서 연구한 마크 로젤 교수는 “정책, 과정, 제도적 관심사 같은 보다 복잡한 주제 대신에 스캔들, 정당간 경쟁, 입법부와 행정부와의 갈등 등에 집중하고 있다”고 분석했다.[xxx] 같은 기간 언론보도는 “건강한 회의주의에서 명백한 냉소주의로 돌아섰다.”*
* 심지어 영화도 이익을 얻을 목적으로 끼어든다. 이에 대한 주제를 연구한 데이비드 팔레츠에 따르면, “영화는 왜곡전달하고, (의회의) 과정을 지나치게 강조하고, 긍정적이고 평범한 측면을 제외시키고, 의원들을 이기적이고 편리만 추구하는 사람으로 묘사하고 있다.”
독립적 분석가들도 미디어가 선거를 다루는 방식에 비슷한 비판을 한다. 언론보도의 많은 부분은 후보자들의 전략적 꼼수를 강조하거나 당선자로 떠오를 인물의 가망성을 평가하는데 주어진다. 중대한 정책 제안보다 작은 실책이나 말 실수가 더 관심을 끈다. 후보자들의 “속 마음”이 무엇인지에 대한 추측성 기사가 주요 핵심문제들에 관한 실질적인 토론을 왜곡한다.
스테판 파른스워스(Farnsworth)와 로버트 리히터(Lichter)는 이렇게 주장하고 있다:
“시청자들이 정치인을 악당으로 여기도록 하는 “게임” 사고방식이 지배하고 있다. 후보자들은 자신에 대해서 말할 기회가 거의 없다. 후보자의 답변에 할애된 시간은 평균적으로 8초도 채안된다. …또한 기자들과 방송국 PD들은 후보자들에 대한 평가에서 긍정적이라기보다는 더 부정적으로 평가한다. 있는 그대로의 사실을 올바르게 파악하고 또 후보들에게 공정하게 대해야 한다는 언론인의 최고 원칙을 기자와 뉴스진행자들이 지켜내지 못하고 있다는 사실이 매우 실망스럽다.[xxxi]
이러한 경향들은 가장 널리 시청되는 뉴스 프로그램에서도 분명하게 나타나고, 공직자를 매도하고 또 공직자의 잘못과 불행을 확대하는 것을 전문으로 삼는 정치 평론가들과 토크 쇼 진행자들에 의해서 더욱 악화되고 있다.
미디어가 정치를 묘사하는 방식은 독자나 시청자에게 영향을 크게 미친다. 정치학자 존 히빙(Hibbing), 엘리바베드 테이스-모르세(Theiss-Morse) 이 두 학자가 밝힌 바에 따르면, 텔레비전방송 보도가 시청자의 인지적 인상[13]에 영향을 주지 않고, 의회와 의원들에게 대해서 보다 부정적인 감정을 크게 만들어낸다고 한다.[xxxii] 조셉 카펠라(Capella)와 캐슬린 홀 제미에슨(Jamieson)은 텔레비전 보도가 시청자에게 미치는 영향을 연구해왔다. 이들의 결론은 대부분의 방송보도는 전략적이고 반대의 조건에 따라 이루어지고, “동기는 이기적이고 또 이에 따라서 정치적 행위자들은 모두 이기적이고 또한 대중에게 가장 이익이 되는 것에는 관심을 두지 않는다”는 것이다.[xxxiii] 카펠라와 제미에슨은 생방송 시청자들을 상대로 그러한 보도를 실험하였는데 여기에서 핵심이슈에 집중한 자료는 상반된 효과를 나타낸 반면 냉소주의가 증가했다는 것을 발견했다.[xxxiv]
신문방송매체의 성과를 향상시키는 것은 어려운 일이다. 대중들은 부정적인 보도를 싫어한다고 말함에도 불구하고, 열심히 일하고 평범한 입법 성과를 올린 것을 차분하게 다루는 것보다 스캔들과 실패에 대한 사건들을 취급하는 것이 독자와 시청자로부터 손쉽게 흥미를 끌어 낼 것이다. 점차적인 독자층의 감소로 극심한 경쟁에 처하게 되자, 미디어 경영진은 부패와 무능을 강조하지 않으면 안된다고 생각할지 모른다. 만약 그렇다면, 미디어 소유주가 부정주의는 장기적인 측면에서 독자와 시청자의 흥미를 실제로 감소시킨다는 것을 인식하지 않는 한 정부에 대해서 보다 균형잡인 견해를 제공하지 않을 가능성이 크다. 미디어로서, 기자들은 정치인과 정부 프로그램에 관해 긍정적인 성과를 인식하는 흥미있는 방법을 찾아내는데 상당히 큰 상상력을 구사할 필요가 있다는 것이다. 미디어에 종사하는 관계전문가들이 이러한 도전을 책임있는 저널리즘의 문제로 여기고 그리고 공인에 대해서 중대한 비판을 할 때 적절한 확인을 먼저 확보하거나 또는 당파간 편견을 피하는 것과 같은 또다른 언론의 가치관을 추구하고 있음을 다수의 기자들이 보여주어야 한다고 똑같이 심각하게 공격할 때에만 그러한 노력이 가능하다고 보여진다.
비현실적인 기대 줄이기
유권자들이 만약 공직자들이 어떻게 수행해야 하는지에 대해서 과장된 기대를 갖고 있다면 정부를 불공정하게 판단할 수 있다. 다수의 미국인들이 바로 이런 식으로 반응하는 것 같다. 일반 사람들의 절대다수는 “모든 결점에도 불구하고, 미국의 정부 시스템이 세계에서 최고”라고 믿고 또 “미국이 적절한 리더쉽으로 해결할 수 없는 문제는 없다”고 믿는다.[xxxv] 1990년대 미국에서 성장이 정체된 이유가 리더쉽의 실패에서 기인한 것인지 또는 문제의 어려움에서 기인한 것인지를 물어본 질문에서, 응답자의 단 17%만이 문제가 너무 어렵다고 응답했다.[xxxvi] 이러한 태도를 가진 일반인은 아무리 가장 다툼이 크고 처리하기 힘든 문제라도 효과적인 해결책을 이끌어내는데 실패한다면. 정치 지도자를 비난하게 될 것이다.
매우 다양한 이해관계와 우선순위를 대표하고 또 정부의 합당한 역할에 대해서 크게 다른 이념적 견해를 가진 의원들로 구성되어 있는 의회에서 효과적으로 법률을 제정하는 것의 어려움을 대중들은 크게 평가절하하고 있다는 비슷한 신호들이 나타난다. 다수의 미국인들은 사회의 목표에 동의하고 있기 때문에, 사람들은 의회의원들이 함께 자리하고, 각자 상식을 이용하여, 이러한 목적을 달성하기 위한 적당한 수단에 합의할 수 있을 것으로 생각하는 것 같다. 일반인들은 유권자 가운데 중요한 정책 문제들에 관한 합의의 양을 크게 과장평가하고 또 어떤 방법을 동원해야 하는지 또는 어떤 목표가 우선순위가 되어야 하는지에 관해서 사람들이 얼마나 크게 달리하고 있는지를 제대로 인식하지 못한다. 따라서, 한 정당이 입법부를 장악하고 있고 다른 정당은 대통령인 경우, 사람들은 분권형 정부를 선호한다고 흔히 나타나는데, 법률이 통과되기 위해서 일어나는 서로 따지고, 지연되고, 타협하는 것에 대해 미국인들의 인내심이 부족하다.
의미있는 결과를 나타내주는 한 설문조사를 보면, 미국인의 절대다수 86%가 “선출된 공직자는 말을 그치고 대신 행동을 취해야 한다”는 것에 동의하고, 한편 “타협은 자기의 원칙을 팔아버리는 것이다”라는 의견에 52%가 “동의한다” 그리고 8%는 “매우 동의한다”.[xxxvii] 분명히, 좋은 정부에 대해 유력한 이상형은 선거에 나서길 주저하지만 일단 국가가 전진하기 위해서는 무엇이 행해져야 할 것에는 팔을 걷어 부치고 신속히 결정하는 양심적이고 지성적인 사람으로 구성되어 있는 의회다. 그와는 달리, 일반인들은 보고 실망하는데, 끊임없이 일어나는 자기주장과 타협의 대부분은 정치인들은 특별 이익집단의 치명적인 영향 아래서 돈에 좌우되고 있는 사람들이기 때문에 일어난다고 많은 사람들이 간주한다.
바로 위에서 설명한 태도에 대해서 히빙과 타이스-모르세 교수가 의회에 대한 일반인들의 여론을 포커스 집단[14]과 설문조사의 면밀한 분석을 통해 다음과 같이 잘 요약하고 있다.[xxxviii] 법률 제정 과정에 대한 일반인들의 조급함을 입증하면서 저자들은 다음과 같이 주장한다:
“사람들은 불확실성, 상호충돌하는 선택, 장시간 토론, 이익 경쟁, 혼란, 할인, 타협, 불완전한 해결 이런 것들을 보고 싶어하지 않는다. 사람들은 정부가 임무를 조용하게, 효율적으로, 충돌없이, 야단법석 떨지 않고, 수행하기를 원한다. 한 마디로, 사람들은 흔히 근본적으로 비현실적인 민주주의 형태를 추구하고 있다고 생각한다.[xxxix]
선거를 이기기 위해서, 반발이 심한 법률안에 합의를 하기 위해서, 유권자들의 의사를 대변하는 자신의 책임을 다하기 위해서 정치인들이 만들어내는 이러한 타협의 종류를 미국인들은, 이해하는 것은 차치하고, 인지하는데 어려움을 겪고 있다. 심지어는 경험이 많은 정치 평론가들도 건강한 민주주의 국가에서 불가피하고 심지어는 적합한 행태에 대해서도 정치인들을 비난한다. 중요한 법률안을 통과시키는 정치가다운 타협도 그 법률안을 반대한 사람들에게는 비겁한 후퇴가 되어 버린다. 의원들이 대변하는 다수의 선거구민들이 분명하게 법안을 찬성한다는 사실에도 불구하고, 신문 논설 위원들은 그들이 싫어하는 조치들을 지지했다는 이유로 의원들에게 공격을 퍼붓는다. 정치인들의 모든 연설이 기자들과 반대파에 의해서 일일이 분석되고 심지어 작은 실언일지라도 신문의 1면 톱 기사가 되기도 하는 때에 정치인들은 달리 할 수 있는 것이 거의 없음에도 불구하고, 후보자들은 전문직업 정치 자문가들에 의해 모든 말이 대신 쓰여지고 있는 인간 로봇이 되었다고 비판 받는다. 미국의 현재 시스템이 정치 후보자들에게 요구하는 그들의 부담과 희생이 선거에서 입후보하고 당선되고자 하는 사람들은 정치 권력을 잡고 계속 유지하려는 초자연적인 욕망을 가져야 한다는 것을 확실히 하는 때, 의회 의원들은 자신들의 재선에만 전념하고 있다고 널리 비난 받고 있다.
미디어는 선출된 정치인들이 작동하는 제약에 대해 대중을 교육시키지 못한 점에 일정 부분 책임을 지고 있다. 또는 다양한 이해층을 대변하는 의회에서 날선 공방과 반복된 타협의 필요성을 설명하지 못한 점은 미디어에게 일정부분 책임이 있다. 법률을 재촉하는 것보다 정부의 월권행위의 잘못을 견제하는 헌법에 설계된 의회의 역할에 대한 비현실적인 견해를 언론인들이 영속화시킬지도 모른다. 로젤(Rozell)교수는 미디어 노출에 대한 분석을 하면서 기자들은 입법부를 다음과 같이 여기는 것 같다는 결론을 내렸다: “강력하고, 야망 있는, 대통령과 효과적으로 일하는 작동하는 개혁 지향적이고, 진보적이고, 정책 운동가의 의회….의회가 가져야 할 이러한 이미지는 입법부(헌법을 제정한 국부들이 내다본)의 전통적인 역할과 분명히 맞지 않다.”[xl]
미디어는 사실을 보도하는 것에만 더 이상 집중하지 않는다. 그보다는 뉴스를 분석하는데 그리고 워싱턴에서 벌어지는 일들의 뒷면에 숨어있는 것을 설명하는데 시간을 할애하고 있으므로, 왜 진전과 합의점을 찾기가 어려운지에 대해서 보다 깊은 이해를 전달하는데 많은 기회가 주어져야 할 것이다. 정치 비평가들은 의회는 효율적인 정부를 도모하기 보다는 대신 실수를 방지하고 권력집중을 막는 역할을 담당하는 것으로 설계되었고 또한 국토가 방대하고 넓은 나라에서 법률 제정하기가 어렵다는 것을 설명할 수 있어야 한다. 그러나, 만약 “해석”이 정치 지도자들의 “진정한 동기”에 대한 추측을 단지 의미한다면 그리고 만약 이해집단과 관련해서 (그들은 그들이 민주주의 국가에서 담당하는 역할을 흔히 만들거나 제정한) 논리적인 주장을 인정하지 않고 끊임없이 이기적인 목표를 강조한다면, 일반인들은 입법 과정은 공공이익에 대한 관심은 거의 없는 자기이익추구의 행위자들 사이에서의 투쟁이라고 믿게 될 것이다.
물론 크고 다양하고 복잡한 사회에서의 이해충돌과 타협의 불가피성에 관하여 일반인을 교육시키는 일을 미디어 혼자서 책임을 지는 것은 아니다. 정부에 대해 현실적인 기대를 갖게 하는 작업은 학교와 대학에서부터 시작된다. 그렇다고 해서 교육자들이 생각 없는 애국주의를 가르치거나 정당한 문제점을 무시하는 정부의 사탕발림 같은 변명을 전달하여야 한다는 것을 말하는 것은 아니다. 오로지 대중이(또한 미디어) 그들의 약점과 부족함을 인식할 경우에만 정치인과 관료들에게 책임을 물을 수 있을 것이다. 또한 마찬가지로, 만약 국민들이 민주주의 정치가 작동하는 방법과 또 그것을 둘러싸고 있는 내재적인 어려움에 대해서 합리적이고 현실적인 인식을 갖고 있지 않다면 정부가 마땅히 평가되는 경우는 없을 것이다. 최소한, 일반인은 입법 과정을 이해해야 한다; 견제와 균형의 시스템; 공공 여론의 역할, 이해 집단, 정책 결정에 영향을 미치는 기타 영향력; 각기 달리하는 이해와 가치관이 충돌하는 거대한 국가를 통치하는데 있어서 필요한 논리적 주장, 반대의견, 타협.
대다수 고등학교에서 가르치는 국민윤리 과목 방식은 너무 흔하게 그러한 이해를 전달하지 못하고 있다. 1987년 국민윤리 교과서를 검토한 일군의 정치학자들이 내린 결론을 보면, 교과서의 흔한 내용은 주로 딱딱하고, 정부 기관과 절차에 대한 사실적인 기술 뿐이어서 정치적 과정이 어떻게 작동하는지 그리고 왜 그렇게 작동하는지에 대한 이해를 거의 제공해 주지 못한다. 저자들에 따르면, “국민윤리 교과서의 80%가 그리고 정부교과서의 절반이 이해갈등과 타협을 최소한으로 다루고 있다.”[xli] 거기에다, “대다수 교과서는 정치적 행동의 변화하는 형태-예컨대 미디어, 이익 집단, 로비그룹, 정치 행동 위원회[15]의 영향-에 대해 깊숙이 다루지 않고 있다.”[xlii] 이러한 자료를 읽어봐도, 왜 의회의원들과 이해집단이 그렇게 행동하는지, 또는 일부 정치인의 무능이나 무책임한 행태에서 기인하는 정부의 실패와 관료가 기능하는 시스템의 본질 때문에 주로 생긴 실패를 어떻게 구별해 내는지에 대해서 합리적인 이해를 학생들이 거의 해내지 못하고 있다. 이러한 결여는 국민윤리과목에서 적절하게 가르친 코스는 정부에 대한 냉소주의를 줄이는 데 상당한 효과를 가져올 수 있음을 시사하는 최근의 연구에 비추어 보면 특히 유감이다.[xliii]
대학도 거의 제대로 일을 해내지 못하고 있다. 비록 선전책자에는 학생들에게 시민정신을 불어넣겠다는 의지표명을 반복적으로 천명하고 있으나, 모든 대학생에게 최소한의 국민윤리 교육을 받도록 하는 의무규정을 정하는 것은 차치하고서라도, 이러한 목적에 따라 특별하게 코스를 개발한 대학은 극소수에 불과하다. 학생들에게 국민윤리 과목을 개설하는 것을 심각하게 생각해 본 적이 있는 대학은 거의 없다.[xliv] 그 대신 널리 퍼진 견해는 잘 짜여진 전인 교육은 자동적으로 목적을 적절하게 이루어낼 것이라는 것 같다.
대학에서 실제로 일어난 것에 면밀하게 살펴보면 이러한 가정이 의문시되는충분한 이유를 볼 수 있다. 놀랍게도, 토론되고 있는 기본 문제들을 이해하는 것은 차치하고, 어떻게 입법 과정이 작동하는지를 이해하는데 충분한 지식을 습득하는 학생은 별로 되지 않는다. 전체 대학생의 겨우 1/3만이 미국 정치 제도와 정치에 대해서 한 과목 이상을 선택하고 있다. 매우 적은 수가 국제정치나 정치철학 같은 과목에 등록하고 있다.[xlv]
오늘날의 대학 커리큘럼은 흔히 성격상 직업적인 전공과목들이 거의 차지하고 있는데 전형적인 전체 학부생 코스의 거의 절반을 차지하고 있다. 그 결과, 시민교육을 포함하여 대학 교육의 다른 목적을 달성하는데 남는 시간이 거의 없다. 게다가, 경영학 엔지니어링 교육학 같은 가장 인기있는 대학 전공의 몇몇 개가 실제로 행동적인 시민정신을 약화시키는 경향이 있다는 것을 최근 연구가 밝혀주고 있다.[xlvi] 이러한 과목들에 학생들이 더 많이 등록할수록 학생들이 졸업한 후에 시민 참여 활동 가능성이 더 줄어들 것이다,
그렇다면, 대학의 다른 것과 같이, 시민정신과목 개설은 배구경기, 합창반, 영화학 과목처럼 대개는 선택과목으로 취급되고 있음이 분명하다. 몇몇 대학이 최근 시민정신에 관한 프로그램을 도입하는 것을 개발검토하기 시작했으나 이러한 사례는 아직은 매우 흔한 경우에 속한다. 전미 대학 협의회 총장인 캐롤 슈나이더Schneider)가 보고하기를, “열 몇 개의 대학에서 5년간 벌어진 활발한 토론으로 인해서……미국 민주주의 원칙에 대하여 대학 교육과목으로 가르치는 것에 대해 이를 무시하는 것이 아니라 저항한다는 사실을 알게 되었다.”[xlvii]
정확히 말하자면, 대학은 건설적인 시민정신에 기여하는 기본 능력-특히 비판적 사고-을 향상시킨다. 더구나 대학졸업자는 대학 교육을 받지 못한 사람들에 비해서 투표율이 더 높고 또 정치와 정부에 대해서 상당하게 더 많이 알고 있다. 이러한 향상은 대학에 진학하는 사람들의 더 높은 흥미와 지식을 반영하는 한편 일부 진전은 학부 코스와 특별과외 활동 경험에 기인한다고 여겨진다.
또 만약 그러한 임무에 보다 관심을 갖는다면 대학은 의심의 여지없이 더 많은 것을 달성할 수 있을 것이다. 그들은 정부에 대해 현실적인 기대를 갖게 하는데 더 좋은 성과를 분명히 나타낼 수 있다. 현재 상황에서, 히빙교수와 타이스-모르세 교수가 수행한 많은 설문조사와 포커스집단 조사가 밝혀주는 것을 보면 대학졸업생은 고등학교만 졸업한 사람들과 별반 차이가 없이 입법과정에서의 갈등과 타협에 대한 이해력이 별로 없다.[xlviii] 그러한 발견은 전혀 놀랍지도 않다. 미국 정부론에 관련하여 단 한 과목이라도 선택하는 대학생은 매우 적기 때문이다.
무엇보다도, 학교와 대학이 시민 책임감을 주입하고 있는 방식으로는 큰 흥미를 불러내기가 어렵다는 것이다. 학생들에게 행동하는 시민정신을 갖추게 하는 것은 국가 교육 정책이나 전국의 학교와 대학의 우선 순위에 놓여 있지 않다. 그러나 우선순위에 들어가야함이 마땅하다. 미국의 젊은이들의 태도를 설명하는 최근 보고서에서 일군의 정치학자들은 이렇게 결론을 맺고 있다: “이들의 ‘정치’에 대한 인상은 정파간 다툼, 부패, 거짓말, 정치는 지루하다는 인식, 혼란, 자신들이 아닌 다른 사람(즉 부자와 권력을 가진 사람)을 위한 영역이라는 부정적인 이미지로 가득 차 있다.” [xlix] 이러한 설명은 민주주의를 위해서나 미국인이 정치로부터 얻는 만족을 위해서도 결코 좋은 징조가 아니다. 바람직스러운 일이지만, 2008년 대통령선거에서 젊은이들이 보여준 열정은 잠복하고 있는 문제에 대해 완전한 치유를 가져다 주지는 못할 것이다. 학교와 대학은 현재의 미미한 성과를 향상시키려고 하고 또 학생들이 건강한 민주주의 체제가 필요로 하는 정치 과정에 대한 이해력을 갖도록 하고자 한다면, 시민으로 준비시키는 것에 높은 우선순위를 두어야 하고 그리고 그런 임무에 대해 보다 많은 생각과 상상력을 동원해야 할 것이다.
비관주의와 불신을 줄이는 것의 중요성 깨닫기
아마도 정치인을 경계하고 그들이 하는 일에 대해 불만을 나타내는 것은 인간 본성인 것 같다. 그러나, 미국에서, 비현실적인 기대와 부정확한 인식은 잘 알려진 정치인과 관료제의 결함과 합해져서 정부의 실제 성과에 비해 도가 지나치는 환멸을 낳았다. 그 결과, 미국인들은 정치지도자에 대한 신뢰가 훨씬 낮다. 정부 기관에 대한 신뢰도가 특히 높은 행복 수준을 가진 나라들-예를 들어, 덴마크, 네덜란드, 스위스 등-의 시민보다 훨씬 낮다.[l] 이러한 부정적인 느낌은 왜 세계에서 가장 풍요스러운 나라가 가장 행복한 나라는 아닌지에 대한 하나의 이유가 될 것이다.
정부에 대한 믿음을 강화시키고 정치인에 대한 지나친 냉소주의를 피하는 것이 행복을 증진시키는 것 이상으로 중요하다. 대중의 태도는 행복의 수준에 대한 효과는 차치하고서라도 민주주의의 질에 대해 심각한 결과를 가져온다. 매우 많은 시민들이 공유하고 있는 관료들에 대한 부정적인 태도는 직업으로서 정부 관료의 매력을 제약하고 유능한 직원을 구하고 붙잡는 것을 더 어렵게 만든다. 저소득층이 갖고 있는 정치적 과정에 대한 신뢰도의 결여는 투표장에 나갈 동기를 약화시킴으로써 정치적 불평등을 더욱 악화시킨다. 정부에 대한 낮은 신뢰도는 사람들이 정부가 할 일이라고 기대하는 기능과 그러한 서비스를 지원하기 위해서 국민들이 낼 준비가 되어 있는 세금 사이에 정부가 도와 만들어 낸 위험스러운 간극이다. 만약 대부분의 미국인들이 정부가 들어오는 소득의 절반을 낭비하고 있다고 믿는다면, 국민들이 연방정부에 더 많이 내는 세금에 저항하고 또 정치지도자들이 세금을 올리는 것 대신에 낭비를 줄임으로써 바람직한 프로그램과 서비스에 예산을 마련해야 한다고 결론을 내릴 것은 불을 보듯 명확하다. 만약 정부가 개입한 문제마다 더욱더 악화된다면, 왜 모든 사람이 정부가 일을 벌이는 것을 돕는데 기여하여야 할까?
기대와 자원 사이의 불일치로 인해서 국가에게 절박한 결과가 찾아오는 치명적인 상황이 전개된다. 새로운 서비스와 혜택에 제공해 달라는 유권자들의 압력에 부응하기 위해서, 그러나 세금을 올리는 것은 제약이 따르기 때문에, 의회는 예산이 뒷받침 되지 않는 프로그램을 종종 만들어 낸다. 그러면 다음 세대에게 짐이 되는 재정적자를 일으켜 그 차이를 보충한다. 또는 한두 가지의 비재정지원 위임[16]을 통해서 재정이 부족한 주(state)로 지출을 전용함으로써 예산부족을 보충한다. 또는 예산이 부족한 프로그램으로 인해서 약속한 혜택을 가져다 주지 못할 수도 있다. 이러한 방법들로 인해서, 부정적인 태도는 자기실현적인 경향을 가지게 되고 정부를 더욱 더 효과적이지 않게끔 만들어 간다. 이런 결과는 정치인들에 대한 대중의 냉소주의를 증가시키고, 행복을 감소시키고, 급박하게 처리해야 될 문제들을 다루는 노력을 방해한다.
이러한 문제가 얼마나 심각한지를 인식하는 것이 중요하다. 상황이 개선되지 않는 한, 연방 정부의 재정 적자가 눈덩이처럼 불어나는 것을 막을 수 있을 것 같지 않다. 또는 나라의 취약한 인프라구조를 잘 보수해 내거나 전 국민에게 적절한 의료 보험이 제공할 수 있을 것 같지도 않다. 사람들의 행복을 향상시킬 수 있고, 그들이 가진 야망과 능력에 따라 모든 시민들이 성공할 수 있도록 도와줌으로써 미국을 가장 소중히 간직한 이상에 보다 가깝게 갈 수 있는 새로운 조치를 취할 수 있을 것 같지 않은 것은 물론이다..
[1] 역자 주: 미국식의 원내정당제도와 비례대표제를 혼합하는 유럽식의 대중정당에서는 정당과 정당이 배출한 의원의 관계에서 다소 차이가 존재한다. 유럽식 정당정치에서는 보다 강력한 당론투표(party voting)제를 실시한다. 내각제하에서 의원들은 정당의 결정에 따라야 하는 일반적인 의무가 있다. 물론 여기에서도 당론에 따르지 않고 의원 개별 의사에 따라 즉 개인의원의 양심에 따른 의원 개별 투표(conscience vote)를 허용하고 있다. 미국은 의원 각자의 소신에 따른 자유투표(교차투표; 크로스보팅; cross-voting이라고도 함)를 보다 강하게 허용한다. 미국의 의원들은 당론에 꼭 기속되지 않고 독자적인 판단을 내린다. 또한 미국 헌법은 연방 대통령제도를 채택하고 있다. 따라서 내각을 구성하는 의원은 개별적 장관이기 보다는 집단적 내각 구성원으로서 책임을 공유하는 의원내각제의 요소는 많이 완화되어 있다.
[2] 역자 주: “이익 집단(interest group)”은 일정한 단체로 공동의 이익을 실현하기 위해 정부나 의회에 영향력을 행사하며 압력단체(pressure group)로 불리기도 한다. 이익 집단은 다음과 같은 특징을 갖고 있다. ① 정치과정에서 압력을 가한다는 점에서 관련업계들의 단순한 친목단체는 아니다. ② 항구적인 모임을 갖고 있다는 점에서 일시적인 모임인 군중 집회와는 다르다. ③ 자기집단이 추구하는 특수한 이익을 실현하기 위해 만든 단체라는 점에서 공익을 추구하는 시민단체하고는 차별된다. ④ 선거에 선출공직자를 내세우지 않으므로 정당은 아니다. ⑤ 정부의 정책결정에 영향을 미치고 보조금 지원 등 밀접한 연관을 맺지만 정책에 대한 책임을 지지 않으므로 정부 기구는 아니다.
[3] 역자 주: 로데스(Rhodes) 학자라는 말은 미국과 영연방국가들의 최고 명문 대학 출신 우수한 학생들에게 옥스포드 대학에서의 모든 유학경비 일체를 전액 장학금으로 제공하는 세계 최고의 대학 옥스포드 대학에 설치된 로즈 장학금(Rhodes scholarship)을 수혜자들을 지칭한다. 즉 옥스포드 대학에서 유학한 세계 각국 정상급 학자들, 세계 최고의 두뇌들을 지칭한다. “로데스 장학재단”을 설립한 로데스가 어떤 인물인지를 알아볼 필요가 있을 것이다. 로데스는 1853년에 태어나 1902년 사망했다. 로데스는 현재 세계 다이아몬드 공급량의 90%이상을 장악하고 있는 다이아몬드 광산 채굴 기업 De Beers 회사를 설립하여 큰 부를 쌓았다. 옥스포드 대학 재학시절 영국에 의한 미개인의 문명화를 주장했던 존 러스킨의 영국 우월제국주의에 빠져들었다. 로데스는 영국 식민지에서 의원이 되었고 37세에 케이프 총독에 올랐다. 그의 이름을 딴 아프리카 영국식민지인 로데지아(Rhodesia)는 면적이 영국보다 4배나 더 넓었다. 1980년 국가명이 짐바브웨로 바뀌고 독립국이 되었다. 짐바브웨는 최근 악명 높은 초인플레 사건으로 경제주권을 크게 잃고 말았다.
[4] 역자 주: “파이 베타 카파 클럽 (Phi Beta Kappa society)”는 미국 명문대학교에서의 우등생 졸업 출신자들의 사교 모임을 지칭한다.
[5] 역자 주: “포크 배럴(pork barrel)”은 미국의 가정집에서 돼지고기를 보관하던 통을 지칭했던 말이다. 의회의원들이 경쟁적으로 지역구 사업 예산을 따내려고 하는 모습이 마치 농장주가 돼지고기 통에 한 조각의 고기를 던져줄 때 돼지가 몰려드는 모습과 같음에 빗대어 정부나 정치인들이 지역구 유권자 표를 확보하기 위한 목적으로 지역구 선심성 사업에 경쟁적으로 몰두하는 인기영합적인 행태를 비난하는 정치학 용어로 쓰이고 있다. 경제성이 없는 도로건설이나 기타 공공사업을 벌인다던가 농업보조금을 지급하는 사례 등이 대표적이다.
[6] 역자 주: Volumetric Ethanol Excise Tax Credit (VEETC)등이 있다.
[7] 역자 주: “이어마크(earmark)”는 소유주를 분명히 하기 위해 키우는 양(염소)의 귀에 표시를 하던 옛 풍습에서 유래한 용어로 의회의원들이 자신의 선거구를 위해 연방 예산을 특별히 할당 받는 선심성 프로젝트 예산 낭비 행위를 비난할 때 쓰이는 말이다.
[8] 역자 주: 조세 저항을 약화시키기 위해서 세금 대신에 다른 명칭을 붙여서 국가가 필요 재원을 확보하는 경우가 많다. 이런 경우에 “준조세”의 개념이 나타난다. 즉 납세자에게 부담을 지우는 각종 부담금과 사회보험료 부담분 그리고 비자발적 기부금 등 각종의 세금 이외의 비용을 준조세라고 한다. 국가 예산 낭비는 결국 국민의 세금으로 충당하기 때문에 준조세의 개념에 해당될 수가 있다. 공식적인 세금납부는 아니지만 세금과 거의 마찬가지로 납세자가 강제적으로 금전적인 부담을 떠안는다는 측면에서 세금과 같은 뜻이다.
[9] 역자 주: 독자 지출(independent expenditure)은 개인 및 단체들이 특정 후보의 당선, 혹은 낙선을 위해 지출할 수 있는 금액을 지칭한다.
[10] 역자 주: 미국에서 선거 비용은 매년 기하급수적으로 증가해 왔다. 1978년 연방의원선거에서 1억 9480만 달러가 선거비용으로 지출되었음에 비해 2008년 연방의원선거에서는 13억 2360만에 이르러 과거 30년 사이에 7배에 가깝게 크게 증가하였다. 선거비용의 과다 지출은 당선가능성이 선거자금에 달려있어 유능한 정치신인의 정치 진출을 어렵게 한다. 선거 자금 정치 개혁 입법을 시도하였으나 연방대법원이 Buckley v. Valeo (1976) 사건에서 선거비용 제한은 헌법 수정 제1조의 정치 언론의 자유(Free Speech)를 침해한다고 판결한 판례에 따라 강제적으로 선거 비용을 제한하는 것은 헌법위반이 된다. 선거공영제의 장점으로는 후보자들이 이익집단들의 로비와 금권 부패로부터 자유로워진다. 이익집단들의 로비자금은 선거와 정책결정과정, 정책결과의 세 경로에서 정치를 타락시킨다. 현직의원들은 재선되기 위해 정치자금을 필요로 하며, 정치자금을 제공할 수 있는 가장 중요한 기부자는 각종 이익집단이다. 이익집단 등 정치자금 기부자는 정치자금을 제공하는 대가로 당선된 의원들이 정책결정과정에 자신들의 이익을 보호하고 대변해주기를 바란다. 의원들은 입법과정에서 이권을 정치자금기부자들에게 배분하고 그들의 이익을 반영하도록 정부에 영향력을 행사한다. 따라서 이 경우 이익집단들의 로비와 정치자금 기부는 철저히 대가성을 지닌다. 아무리 로비와 정치자금을 공개한다고 할지라도 이것은 바로 정경유착이고 정치부패일 뿐이다. 의원들이 이익집단의 특수이익이 아니라 국민 전체의 이익을 대변하도록 하기 위해서는 이익집단 등과 정치인 간에 연결고리를 제거할 필요가 있으며, 국가가 후보자들에게 정치자금을 제공하는 선거보조금제도는 중요한 정책수단이 될 수 있다.
[11] 역자 주: 유권자의 성향은 대체적으로 선거구민의 인구분포와 소득수준에 따라 달라진다. 비슷한 조건의 사람들이 거주지를 형성하고 있는 현실에서 선거 승리의 원인 하나는 선거구 구성이 어떤 지역으로 정해져 있느냐에 달려 있다. 선거구 개편 원칙에는 할당의 선거구가 지역적으로 서로 밀집해 있어야 하고 선거인수가 전국적으로 균등해야 한다는 2가지 조건이 있다. 그러나 이를 어기고 지역 유권자 성향이 자기 집권당에 유리한 쪽으로 선거구를 개편하는 것을 게리맨더링(gerrymandering)이라는 정치학 용어를 쓴다.
[12] 역자 주: “경미한 판단 착오”(minor errors of judgment)”에 의한 법규위반은 심각한 문제가 발생되지 않는 것이 일반적이다. 예컨대 도로교통법규에서 일방통행 위반, 진입 금지 구역 주행 등은 실정법규를 위반했다 하더라도 정식기소가 되기 힘들고 그냥 벌과금 통지에 그치는 것이 대부분이다. 그러나 이와 달리 정책 결정에서 “중대한 판단 착오(major errors of judgment)”를 일으키는 경우는 비록 실정법은 위반하지 않더라도 부정적인 영향을 크게 미칠 수가 있다. 대표적인 예가 잘못된 “집단사고 (Group Think)”의 전형적인 유형으로서 자주 드는 사건인 1961년 케네디 대통령이 내린 피그만 침공 결정을 들 수 있다. 미국에 사는 쿠바난민들을 모아 민병대를 조직하고 CIA 훈련을 받게 한 후 쿠바의 피그만을 침공한 사건이다. 미국은 이들의 침공으로 쿠바에서 반혁명 운동이 일어나 카스트로 공산정권이 무너질 것으로 기대했으나 결과는 크게 빗나가고 말았다. 법률을 위반한 것은 아니었지만 행정부의 중대한 판단착오가 얼마나 큰 불행을 가져오는지에 경각을 준 사건이었다.
[13] 역자 주: “인지적 인상(cognitive impression)”은 인식을 가능케 하는 감각적 표상이라는 뜻이다. 여기 인식에는 행복, 불행, 만족, 불만족을 느끼는 즉 감정적 느낌을 포함하고 있다.
[14] 역자 주: 포커스 집단은 어떤 특정의 목적을 위해서 준비된 주제를 그 목적에 따라 모여진 소수의 사람의 그룹에서 이야기하는 과정, 즉 숙련된 사회자의 컨트롤 기술에 의해 집단의 장점을 활용하여 그룹 구성원이 상호 영향을 미치도록 장면을 만들고 주로 비구성적인 접근법에 의해 얻은 개개인의 반응을 통합하여 가설의 추출과 가설의 검증 등 연구의 목적에 따라서 관찰하고 분석하는 방법을 지칭한다. 이 방법이 적절한 경우는:
① 사람들 간의 생각의 차이가 있을 때 ② 복잡한 행동이나 동기에 대한 진상규명이 필요 ③ 사람들의 다양성을 이해하고자 할 때 ④ 정중하면서도 친근감 있는 연구방법이 필요 ⑤ 단기간 다량의 심층자료가 필요할 때이다.
[15] 역자 주: 연방 대법원은 판례는 기업과 정치 행동 위원회 (PAC: political action committee)와 비영리단체 등에 익명으로 선거자금을 무제한 기부할 수 있도록 허용하고 있다. 기업이나 노조가 후보자·정당에 대해 직접 기부하는 것은 금지되어 있기 때문에 이익집단들은 정치외곽단체인 PAC를 설립해 이를 매개로 후보자와 정당에 정치자금을 기부한다. 형식상 모든 기부는 개인기부로 되어 있다. 또 후보자·정당도 각각 자금단체로서 PAC를 설립하고, 자금의 수수도 원칙적으로 이 단체를 통한다. 진보주의자들은 외곽 단체의 제한 없는 정치자금 모금에 대해 비판적 입장을 견지하고 있다.
[16] 역자 주: “비재정지원 위임(unfunded mandate)”은 연방정부가 새로운 법률이나 프로그램을 도입하고 주정부에 집행 의무를 부과하면서 법률 집행에 필요한 비용에 대해서는 연방 정부의 지원이 이루어지지 않는 법령들을 말한다.
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