유럽의 정당 해산과 정치적 기본권

V. 정치적 기본권이란 무엇인가?

  

*유럽인권재판소 케이스

 

 V. 유럽의 정당 해산과 정치적 기본권

 

 1.   베니스 위원회 정당 해산에 대한 가이드라인

 

1.1.      왜 정당 Political Party이 중요한가?

 

왜 헌법은 정당을 제도적으로 보호하는 규정을 두고 있을까?  헌법에 정당 조항을 두고 있으므로 정당 Political Party이란 무엇인지 정당의 법적 개념을 우선 이해할 필요성이 있다.  정당의 법적 개념을 정확하게 알기 위해서 “베니스 위원회”가 발간한 가이드라인을 살펴 보기로 한다.  “법을통한민주주의유럽위원회European Commission for Democracy through Law”는 1990년 5월유럽평의회산하기구로 설립되었다.[1]  일명 “베니스 위원회”라고 부르고 헌법, 헌법재판, 선거, 국민투표,정당 등과관련하여 세련된 법적기준을 제시하는 자문 기구다.  독일은 1989년 베를린 장벽이 무너지고, 폴란드는 1990년 바웬사의 개방 체제가 출범하고, 구소련은 1991년 고르바초프 개방 정권에 의해 해체되는 등 동유럽 사회주의 국가들이 무너지고 서유럽 자유민주 국가 체제로 이행되어 가는 급속한 정치적 변혁기에서 자유민주주의 법치국가 헌법 체제에 대한 지침을 주기 위한 목적으로 설립되었다.

 

베니스 위원회는 1999년 “정당의 금지와 해산에 관한 지침”[2] 2011년 “정당 관련 법률 제도에 관한 지침”[3]을 각각 채택하였다.

 

정치적 기본권

 

정당이란 “사람들 간에 자유로운 의사로 뭉친 자유 결사 단체로써 이들의 목표 중 하나는 자유 민주 선거에 후보를 내는 것 등을 통해 국가와 사회의 공적 사무에 대한 관리 감독에 참여하는 것이다.”[4]

 

정당은 집회 자유의 자유권에 따라 결성된 정치적 결사 단체로써 유럽인권협약 11조의 보호 규정의 연장선장에서 보호된다.[5]

 

국가는 누구나 자유롭게 정당을 결성할 수 있는 결사의 자유를 국민의 기본권으로 확인하여야 한다.  이러한 권리는 국가 기관에 의한 일체의 간섭 없이 정치적 의견을 형성하며, 또 정보를 취득하고 전달할 자유를 포함한다.[6]

 

유럽 인권 협약[7]

11조 (집회 및 결사의 자유)

           1. 모든 사람은 자신의 이익을 보호하기 위하여 노동조합을 조직하고, 이에 가입하는 권리를 포함하여 평화적인 집회 및 다른 사람과의 결사의 자유에 관한 권리를 가진다.

           2. 이 권리의 행사에 대하여는 법률에 의하여 규정되고, 국가 안보 또는 공공의 안전, 무질서 및 범죄의 방지, 보건 및 도덕의 보호, 또는 다른 사람의 권리 및 자유의 보호를 위하여 민주사회에서 필요한 것 이외의 어떠한 제한도 가해져서는 아니된다.  이 조항은 국가의 군대, 경찰 또는 행정부의 구성원이 이러한 권리를 행사하는 데 대하여 합법적인 제한을 부과하는 것을 막지 아니한다.”

 

정당 기능과 역할의 중요성

 

정당은 국민의 기본권에 속하는 정치적 표현의 자유와 집회 결사의 자유를 실현하기 위한 집합적인 플랫폼(일정한 모임 장소)이다.  정당은 민주 국가의 핵심적인 일부분을 형성하고 있다.  정당은 정치 참여와 정치적 자유권을 행사하는 가장 널리 발달되고 이용된 제도적인 장치다.  정당은 다원적인 민주 사회의 토대를 형성하고 또한 유권자에게 정보를 제공하고 참여를 이뤄내는데 적극적인 역할을 담당하고 있다.  또한 정당은 행정부와 입법부 사이에 교량 역할을 담당하며 국가 제도내에서 국정의 우선 순위를 정하는 데 효과적인 역할을 해내고 있다.[8]

 

정당 기본권의 법적 성격

 

정당의 역할과 기능은 집회 결사의 자유와 연결된다.  온전히 자유롭게 결사를 결성할 수 있는 집회 결사의 자유를 보장하기 위한 여러 단계의 국제법적 협약들이 맺어져 왔다.  유럽인권법원의 판결에서 밝힌 바, 집회 결사의 자유와 정치적 표현의 언론 자유는 불가분의 관계에 있다.  개인이 갖고 있는 집회 결사의 자유 그 자체가 정치적 기본권을 가진 개인들이 서로 모여 있는 단체에게 연장되는 것으로 이해할 수 있다.[9]

 

정치적 표현과 언론의 자유, 집회 결사의 자유 등의 국민 기본권은 민주국가 헌법상으로 보호받고 있으며, 따라서 극히 예외적인 상황에서만 제약될 수 있는 법적 성질을 갖고 있다.  정당의 보호는 당연한 연장선상으로 이해된다.

 

집회 결사의 자유권을 보호하는 것은 국가의 의무

 

정당은 집회 결사의 자유권에 따라 결성된 정치적 결사 단체로써 유럽인권협약 11조 규정의 연장선에서 보호된다.  국가는 국민들이 기본적으로 가지고 있는 집회 결사의 자유를 보장할 의무가 있다.  정부는 정당들이 법의 지배, 민주주의 원칙, 차별 금지, 투명성 등의 기본적인 법 기준과 원칙을 준수하도록 법률을 제정하고 보호해야 할 의무가 있다.[10]

 

정당 구성원의 개인적인 행위와 정당 해산의 요건

 

정당활동의 금지나 정당의 강제 해산에 대한 법적 기준에 대해서 먼저 고려할 사항 하나는 정당 구성원의 개인적인 행위에 근거하여 정당에 대한 해산을 명령할 수 있는지 그에 대한 타당한 법적 근거를 살펴 보아야 한다는 것이다.  이에 대한 가이드라인의 설명은 다음과 같다.

 

정당은 정당의 개별 당원의 행위에 대해서 법적 책임을 부담하지 않는다.  개별 정당원의 행위를 근거로 정당에 대해 제한적 불이익 조치를 취할 경우에는 해당 당원이 정당의 지원아래 행동했거나 또는 그러한 행위가 정당의 계획된 프로그램에 또는 정치적 목적에 따라서 이루어졌다는 증거를 입증해야 한다.  이러한 법적 요건이 갖추어져 있지 않거나 법적 책임을 물을 수 없는 경우에는 전적으로 해당 정당원 개인에게 책임을 물어야 할 것이다.[11]

 

1.2.      정당 해산의 법적 기준-적법성과 형평성 Legality &Proportionality

 

정당 활동의 금지와 정당 해산은 헌법과 법률에 정해진 규정에 따라 이루어져야 한다.  청구 요건은 헌법과 법률의 규정과 절차에 따라서 하고 심판은 사법 재판의 원칙과 절차에 따라서 이루어져야 한다.  정당의 강제 해산은 극히 예외적인 경우에 한해서 가능하다.  그리고 헌법 재판에서는 국민 기본권과의 관계 그리고 다른 방법으로 취해질 조치들간의 효과를 감안하여 즉 비교 형량 심사 원칙이 적용되어야 한다.[12]

 

정당 해산에 대한 법적 기준

 

베니스 위원회가 채택한 정당 활동의 금지와 정당 해산에 관한 일반적인 가이드라인(1998년 채택)을 번역하면 다음과 같다.[13]

 

1.    국가는 누구나 자유롭게 정당을 결성할 수 있는 결사의 자유를 국민의 기본권으로 확인하여야 한다.  이러한 권리는 국가 기관에 의한 일체의 간섭 없이 정치적 의견을 형성하며 정보를 취득하고 전달할 자유를 포함한다.  정당의 등록 요건은 본질적으로 이러한 권리를 위반한 것이 아니다.

 

2.    정당의 활동을 통하여 보장되는 이러한 기본적 인권의 행사에 대한 어떠한 제한을 하려고 하면 평상시와 국가 비상 사태의 경우에도 모두 유럽인권보호협약과 기타 국제 조약의 관련 규정들에 어긋나지 않아야 한다.

 

3.    정당의 금지나 강제 해산은 정당이 민주적 헌정 질서를 전복하기 위한 정치적 수단으로써 폭력의 행사를 조장 옹호하거나 폭력을 사용함으로써 헌법에 의하여 보장된 권리와 자유를 침해하는 경우에만 정당화될 수 있다.  정당이 헌법의 평화적 교체를 주장하는 사실만으로는 정당의 금지나 해산의 충분한 사유가 될 수 없다.

 

4.    정당 활동과 정치적·공적 활동의 영역 내에서 정당이 권한을 부여하지 않은 정당 구성원의 개별적인 행위에 대해서 정당이 단체로써 전체적인 책임을 진다고 볼 수 없다.

 

5.    특히 극단적 조치 far-reaching measure인 정당의 금지 또는 해산은 극히 제한적으로 사용되어야 한다.  정부 또는 기타 국가 기관은 해당 사법부에 정당의 금지 또는 해산 심판을 청구하기 전에, 국가의 상황과 관련하여, 정당이 자유롭고 민주적인 정치 질서나 개인의 권리에 대하여 실제적인 위험을 초래했는지 여부 또는 보다 덜 극단적인 조치로 그러한 위험을 방지할 수 있는지 여부를 먼저 고려하여야 한다.

 

6.    정당 금지의 법적 조치나 강제 해산은 사법부에 의한 위헌 판단의 결정에 따라야 한다.  위헌 판단은 예외적인 성격을 가지는 것이고 또 비교형량의 형평성의 원칙이 적용되어야 한다.  이러한 조치는 정당의 개별 정당구성원 뿐만 아니라 정당 차원에서 위헌적인 수단을 사용하거나 시도 준비한 정치적 목적에 수반된 결과라는 충분한 증거에 의해서 결정되어야 한다.

 

7.    정당활동의 금지와 정당 해산은 적법 절차, 공개 재판, 공정한 재판의 모든 원칙들이 완전하게 보장된 제도적 장치를 갖춘 헌법재판소 또는 이와 유사한 사법부에서 결정되어야 한다.

 

정당 해산의 법적 기준- 적법성과 형평성 원칙

 

2002년 유럽의회 위원회(PACE) 결의안 1308 중 11단에서 다음과 같이 기술하고 있다.  “정당 활동 금지나 해산 명령은 최후의 수단 last resort”으로써 또 “공정한 재판의 보장 등 사법 재판상 모든 필수적인 요건을 갖춘 사법부의 정당한 사법 절차에 따라서 행해져야” 한다.[14]

 

정당 금지 또는 해산은 극히 예외적인 특별한 경우에 한해서 가능하고, 또 그에 대한 법적 기준은 적법성과 비교형량의 형평성의 원칙이 적용되어야 할 것이다.

 

국가는 정당 보호의 의무를 지고 있기 때문에 정당활동의 금지나 정당 해산에 관한 규정은 엄격하게 축소 해석되어야 한다.  헌법 재판은 극도로 제한적이고 예외적으로 특별한 경우에만 허용될 수 있다.

 

특별히 극단적 조치인 정당 활동의 금지 또는 정당 해산은 가장 예외적인 상황에서나 허용될 수 있는 극단적인 조치이므로 민주 국가에서 여러 사항을 고려하여 불가피한 조치가 아닌 이상 결코 행해져서는 아니된다.[15]

 

정당활동의 금지와 정당 해산은 민주국가에서 예외적으로 취해질 수 있는 극단적인 조치에 해당한다.  국가는 해당 정당이 헌법 질서 또는 국민 기본권과 자유권에 중대한 실제적인 위협을 가하고 있다는 충분한 증거를 갖춘 연후에야 정당 해산의 헌법 재판을 청구할 수 있다.[16]

 

해당 정당이 폭력(예컨대 인종차별, 외국인 혐오, 배타적 불관용성 등을 포함한)을 조장 선동하거나, 또는 테러리스트 행위 또는 기타 내란반역 행위에 명백하게 관련되어 있는 경우라면 국가가 정당 해산 심판을 청구할 수 있을 것이다.  그러나 이러한 경우에라도 국가는 해산 심판을 청구하기 전에 먼저 민주국가제도의 정치 질서에 실제적인 위협의 수준이 되는지 여부와 또 벌과금이나 기타 행정제재 또는 그러한 불법행위에 가담한 개별 당원들에 대한 사법 조치 등을 취하는 것이 보다 나은 조치인지를 신중하게 따져 보고 난 후에야 해산 청구를 결정해야 한다.[17]

 

각 나라의 특수 사정을 감안한다고 해도 민주주의 국가의 기본적인 기준은 지켜져야 한다.  특히 전쟁 또는 국가의 생존을 위협하는 기타 공공안전을 위한 국가 비상 사태의 경우에라도 국제법에 따른 기본적인 절차를 지켜야 할 국가의 의무가 희생되어서는 아니된다.  국가 비상사태에서 취해지는 긴급 특수한 성격의 조치는 임시적 잠정적인 효력을 가질 뿐이고, 이 경우에라도 유럽인권협약 15조에서 규정한 의무를 준수해야 한다.[18]

 

형평성 원칙에 대한 우리나라 법원의 태도와 견해

 

국민의 권익이 침해되더라도 의도하는 입법목적이 정당하다면 불가피하게 국민 기본권의 침해가 용인될 수 있는데 이 경우 입법목적이 정당하더라도 국민 기본권의 본질적 내용을 침해하는 경우까지 허용되는 것은 아니다.  상충하는 두 개 이상의 법익을 고려하여야 하는 경우 상호 비례(형평성) 관계를 요구하는데 이러한 형평성의 원칙의 개념은 형평성(비례성) 원칙, 과잉금지 원칙, 법익의 균형성 원칙(이익형량), 상당성의 원칙, 적합성의 원칙, 필요성의 원칙 (최소침해; 피해의 최소성; 최소 제약성), 목적 정당성, 수단의 적합성(적절성)[19] 등 구체적 사안의 판결에서 다양한 표현을 쓰고 있다. 

 

우리나라 대법원은 비례성의 원칙을 “어떤 행정 목적을 달성하기 위한 수단은 그 목적 달성에 유효 적절하고 또한 가능한 한 최소 침해를 가져오는 것이어야 하며 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니된다는 헌법상의 원칙”이라고 정의하고 있다. (1997.9.26 96누10096 판결).

 

과잉 금지의 원칙

 

‘과잉금지의 원칙’이란 함은 국민의 기본권을 제한함에 있어서 국가 작용의 한계를 명시한 것으로서, 목적의 정당성, 수단의 적합성, 법익의 균형성 등 세부원칙으로 구성되어 그 어느 하나도 위배된다면 그 자체로 위헌을 면치 못하게 된다는 헌법상 원칙을 말한다.  “헌법 37조2항에 근거한 과잉 금지의 원칙은 모든 기본권제한 입법의 한계원리이므로 표현의 자유를 제한하는 입법도 이 원칙을 준수하여야 함은 물론이나, 표현의 자유의 경우에 과잉 금지 원칙은 위에서 본 명확성의 원칙과 밀접한 관련성을 가지고 있다.”(헌재 2002.06.27. 판결, 99헌마480.)

 

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[1] http://www.venice.coe.int. 

[2] Guidelines on prohibition and dissolution of political parties and analogous measures, http://www.venice.coe.int/webforms/documents/CDL-INF(2000)001-e.aspx.

[3] “Guidelines on political party regulation,” http://www.osce.org/odihr/77812?download=true.

[4] a political party is “a free association of persons, one of the aims of which is to participate in the management of public affairs, including through the presentation of candidates to free and democratic elections”; “Guidelines on political party regulation,” 20.  정당의 기능과 법적 개념 참조, http://elections.uslegal.com/political-parties/.

[5] “Guidelines on prohibition and dissolution of political parties and analogous measures”, 6-7. “Guidelines on political party regulation,” 20-21.

[6] Ibid.

[7] The European Convention on Human Rights.

[8] “Guidelines on political party regulation,” 20-24, 30-33.  유럽 정당의 최근 법적 동향 개괄 참조, Molenaar F, “The Development of European Standards on Political Parties and their Regulation”, (2010), http://www.partylaw.leidenuniv.nl/uploads/wp0410.pdf.

[9] “Guidelines on political party regulation,” 23, 우리나라의 명예훼손법은 선진국가들의 법체계하고는 다르게 개인 인격이 없는 기관이나 단체에까지 명예훼손의 법익을 부여하고 보호하고 있다.  이와 같은 논리의 연장선에서 각 개인이 갖고 있는 집회 결사의 자유가 정당에게 연장 확장된다고 보는 생각은 자연스런 추론에 해당한다.  정당은 각 개인들이 집합적으로 모인 단체이기 때문이다.

[10] “Guidelines on political party regulation,” 23-24, 34-35.

[11] Guidelines on prohibition and dissolution of political parties and analogous measures, 8-9.

[12] “Guidelines on political party regulation,” 35-37.

[13] “Guidelines on prohibition and dissolution of political parties and analogous measures”, 4-5.

[14] “Guidelines on political party regulation,” 35-37.

[15] Ibid.

[16] “Guidelines on prohibition and dissolution of political parties and analogous measures, 9.

[17] Ibid.

[18] Ibid.

[19] 헌법재판소가 “방법의 적절성을 심사하는 내용은 입법자가 선택한 방법이 최적의 것이었는가 하는 것이 아니고, 그 방법이 입법목적 달성에 유효한 수단인가 하는 점에 한정되는 것이다” (헌재 2006.6.29. 판결, 2002헌바80.).